Strider kommunala tiggeriförbud mot Europakonventionen?

Den unga rumänska kvinnan av romskt ursprung var i desperat behov av pengar för att överleva. År 2011 fick hon för första gången böter för att ha brutit mot ett lokalt tiggeriförbud i Genève i Schweiz – under de följande två åren fick kvinnan böter åtta gånger för samma förseelse. Hon överklagade till nationell domstol, där hon befanns skyldig till tiggeri och böterna fastställdes. Eftersom hon inte kunde betala böterna omvandlades dessa till fem dagars fängelse. Kvinnan vände sig till Europadomstolen och ansökte om prövning. Hon gjorde gällande att hennes rättigheter enligt Europakonventionen hade kränkts, specifikt artikel 8 (rätten till privatliv), artikel 10 (yttrandefriheten) samt artikel 14 (förbudet mot diskriminering).

I domen från januari i år (Lacatus mot Schweiz) konstaterar Europadomstolen att kvinnan inte hade agerat på ett aggressivt sätt och att ingen – varken butiksägare, boende eller förbipasserande – hade anklagat henne för att störa omgivningen. Genom att lagstiftningen utformats som ett strikt förbud mot tiggeri, medgavs inga möjligheter till att göra intresseavvägningar i det enskilda fallet. Vid en samlad bedömning ansåg Europadomstolen att de åtgärder som vidtagits av Schweiz inte var proportionerliga, varken vad avser målet att förhindra organiserad brottslighet eller att skydda butiksägare, boende och förbipasserande. Det schweiziska förbudet mot tiggeri bröt mot artikel 8 i Europakonventionen och Schweiz ålades att betala 992 euro till den utsatta kvinnan.

John Stauffer, chefsjurist på människorättsorganisationen Civil Rights Defenders, hade länge sett fram emot domen – som är den första någonsin från Europadomstolen som behandlar tiggeriförbud.

– Det är väldigt positivt att man landade i den här bedömningen och att man konstaterar att tiggeriförbud inte är förenligt med Europakonventionen, säger han.

John Stauffer

Tiggeriförbud införs i Vellinge – HFD ger grönt ljus

Flera domstolar runt om i världen, bland annat i Österrike och Kanada, har kommit fram till att tiggeriförbud strider mot yttrandefriheten, eftersom de kriminaliserar människors möjlighet att kommunicera sin nöd. I den aktuella domen från Europadomstolen har man dock landat i att kränkningen består i att rätten till privatliv har kränkts – inte yttrandefriheten. Det beror på att Europadomstolen i sina domar inte fullföljer prövningen när en kränkning har identifierats.

– Det är lite synd, men rätten att uttrycka sin nöd hänger ihop med yttrandefriheten i artikel 10 så det är sannolikt att man även skulle ha ansett att tiggeriförbudet strider mot den artikeln, säger John Stauffer.

Debatten om ”tiggare”, och framförallt EU-migranter, började bli hätsk i mitten av 10-talet. Polariseringen var total och tonläget i debatten blev allt högre. Borde man som ansvarskännande medborgare undvara en slant till den som såg ut att befinna sig i nöd – eller var det i praktiken liktydigt med att stödja den organiserade brottsligheten? Snart skulle frågan om tiggeriförbud hamna i fokus. Är det rimligt att förbjuda tiggeri för att därigenom bekämpa kriminalitet – eller handlar det snarare om att man vill slippa konfronteras med en sådan utsatthet i sin vardag?

Som första kommun i Sverige fattade Vellinge kommunfullmäktige i september 2017, beslut om att på några platser i kommunen införa förbud mot ”passiv penninginsamling” – det vill säga tiggeri – i den lokala ordningsstadgan. Beslutet prövades och upphävdes av länsstyrelsen, som menade att Vellinge kommun inte hade visat att penninginsamlingen medförde störningar i den allmänna ordningen. Men den 17 december 2018 meddelade Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) sin dom som gav Vellinge kommun rätt. Domstolens slutsats är att tiggeriförbudet inte strider mot ordningslagen och att det inte finns anledning att ifrågasätta kommunens bedömning av behovet.

Därefter har tiggeriförbud enligt ”Vellingemodellen” införts i bland annat Bromölla, Ekerö, Staffanstorp, Sölvesborg, Lidingö, Täby och Danderyd. På några andra håll, som i Eskilstuna och Katrineholm, har man inte infört förbud – det krävs istället tillstånd från polisen för att få tigga på vissa platser.

”Förutsättningarna har ändrats efter Europadomstolens dom”

John Stauffer menar att det var anmärkningsvärt att HFD endast prövade beslutet om tiggeriförbud utifrån ordningslagen. Aspekter rörande mänskliga fri- och rättigheter berördes inte.

– Det är närmast obegripligt att HFD inte berörde hur tiggeriförbud förhåller sig till Europakonventionen.

Civil Rights Defenders har länge varit en drivande kraft mot tiggeriförbuden i svenska kommuner. Organisationen överklagade i en parallell process, tillsammans med Centrum för Sociala Rättigheter, Vellinge kommuns tiggeriförbud i en så kallad laglighetsprövning – där människorättsperspektivet var i fokus istället för ordningslagen – men fick avslag av både förvaltnings- och kammarrätten och nekades i april 2020 slutligen prövningstillstånd hos HFD.

John Stauffer menar att förutsättningarna nu har ändrats efter Europadomstolens dom och att landets kommuner måste förhålla sig till domen istället för att ”slentrianmässigt” hänvisa till HFD:s dom från 2018.

–Det är klart att domen skrivs utifrån omständigheterna i det enskilda fallet: höga böter och fängelsestraff. Men domstolen gör generella uttalanden i domen som berör tiggeriförbud i allmänhet och är därför högst relevant i en svensk kontext. Bland annat slår man fast att ett generellt förbud som inte möjliggör en individuell bedömning står i strid med Europakonventionen.

Kommuner finner inga skäl till att ompröva tiggeriförbudet

Carina Wutzler, som är kommunstyrelsens ordförande (M) i Vellinge, var med under hela den långa rättsliga processen som följde efter att Vellinge kommun fattade beslut om tiggeriförbud på vissa angivna platser 2017.

–Jag blir fortfarande kontaktad av andra kommuner som vill lära sig om hur förbudet konstrueras rättsligt och hur det kopplas till ordningsstörningar, säger hon.

Hon konstaterar att förbudet har haft önskad effekt i den meningen att det nu inte längre finns några tiggare i kommunen.

–Precis efter förbudet var tiggarna inte informerade om förbudet varför polisen åkte dit och bad att de skulle lämna platsen. Polisen har även tagit fram information på olika språk så att det ska bli tydligt för alla. Sedan dess har de inte setts till.

Carina Wutzler menar att Lacatus-domen inte ger anledning för Vellinge kommun att ompröva tiggeriförbudet. Helena Meier, kommunjurist i Danderyds kommun, ser inte heller att Europadomstolens dom har någon inverkan på tiggeriförbudet i svenska kommuner.

–Jag har bara haft tillgång till ett kortfattat referat av domen på franska men av det att döma är det själva straffet som man menar går utöver ”the margin of appeciation” som finns i Europakonventionen. Därmed bedömdes förbudet, i kombination med straffet, som oproportionerligt, säger hon.

–De platser där tiggeriförbud används i Sverige sker i enlighet med ordningslagen – en lagstiftning som ligger inom ramen för vad Europakonventionen och regeringsformen medger. Avvägningsmöjligheterna ligger alltså inom vad som är ”nödvändigt i ett demokratiskt samhälle”, som det är formulerat i Europakonventionen. Även om det skulle vara en inskränkning så är det inte en kränkning.

Carina Wutzler

Vissa kommuner som infört tiggeriförbud som JUNO för Kommuner har varit i kontakt med vill inte uttala sig utan hänvisar istället till SKR (Sveriges Kommuner och Regioner). Johan Larsson, jurist vid SKR, menar emellertid att domen inte har någon påverkan alls och ”ser i nuläget inget behov” av att analysera densamma.

–I Sverige har vi en helt annan ordning, där bötfällning för brott mot en tiggeriförbuds-föreskrift aldrig kan omvandlas till fängelse. Min bedömning är att detta innebär att de svenska tiggeriförbuden inte står i strid med Europakonventionen, säger han.

"Ett exempel på hur man i kommunerna negligerar Europakonventionen"

John Stauffer är inte förvånad över SKR:s och de berörda kommunernas inställning.

–Det är symtomatiskt att kommunerna direkt går ut och hävdar att utgången av domen inte är relevant, utan någon analys och utan att knappt ha hunnit läsa domen.

–Det är ytterligare ett exempel på hur man i kommunerna negligerar Europakonventionen. Det är ju i kommunerna som tillämpningen av mänskliga rättigheter många gånger sker, det är där den tar sig uttryck i förhållande till individen.

John Stauffer menar att tiggeriförbuden i svenska kommuner inte möjliggör intresseavvägningar på det sätt som Lacatus-domen kräver.

–Domen är tydlig när den säger att rätten att uttrycka sin nöd, särskilt när man har i åtanke de berördas sårbarhet, är en kärna av den mänskliga värdigheten. Detta är en stark formulering med fokus på individens rättigheter och friheter, vilket för tillfället inte har vägts in på ett tillfredsställande sätt i Sverige.

–Vi uppmanar berörda kommuner att omedelbart ta bort sina tiggeriförbud då dessa inte är förenliga med Europakonventionen.

Ett fåtal kommuner, bland annat Katrineholm, har en ordning där man istället för förbud måste söka tillstånd för att få tigga på vissa platser. John Stauffer ser stora risker med ett sådant system.

–I Eskilstuna har personer dömts till böter för att tillstånd har saknats. Både kostnader för att söka tillstånd samt eventuella böter drabbar personer som redan befinner sig i en otrolig ekonomisk utsatthet. I praktiken innebär det därmed att även tillståndssystem försvårar för personer att förmedla sin nöd.

–Tillståndssystem har bland annat försvaras med anledning av att det påstås ge kommunen en möjlighet att se om någon far illa. Men som Lacatus-domen även stadgar så är eventuella resonemang om att försöka förhindra människoexploatering och människohandel inte heller relevanta, då ett sådant system slår mot potentiella brottsoffer. Ett straffbeläggande av eventuella offer är inte en effektiv åtgärd för att komma åt problemet.

Civil Rights Defenders analyserar just nu hur de ska gå vidare eftersom berörda
svenska kommuner inte tycks vara beredda att ompröva sin hållning. Klart är att Europadomstolens dom kommer att användas som ett verktyg i den fortsatta striden – där man delvis kommer att anpassa sina resonemang utifrån en kränkning av artikel 8 (rätten till privatliv) i enlighet med Europadomstolens resonemang snarare än artikel 10 (yttrandefrihet) som man gjort tidigare.

Det finns framförallt två tänkbara scenarier som John Stauffer ser framför sig.

–Det vore intressant att hitta ett fall där någon blivit bötfälld och få det prövat i allmän domstol. Men det finns en svårighet här då de som drabbas inte är så benägna att gå in i en process. Den andra möjligheten är att, med den här domen som grund, åter igen överklaga tiggeriförbudet den förvaltningsrättsliga vägen, säger han.