Kommissionen väckte talan vid EU-domstolen mot Sverige för fördragsbrott efter att man misslyckats med att införliva ett direktiv som bland annat skulle motverka att skjutvapen används för brottslig verksamhet. Att Sverige hade underlåtit att införliva direktivet i tid var i sig ostridigt – till skillnad från storleken på det belopp som Sverige skulle förpliktas att betala till kommissionen. Man var bland annat oense om överträdelsens allvarlighetsgrad, om potentiellt förmildrande omständigheter och i vilken mån man kunde ta hänsyn till de senaste årens eskalerande gängvåld i landet. Tvärtemot Sveriges argumentation menade EU-domstolen att den exceptionella våldsvågen är att betrakta som en försvårande faktor i sammanhanget och att Sveriges misslyckande med att införliva direktivet i tid "kan ha fått allvarliga konsekvenser för den allmänna säkerheten". Marios Iacovides, docent i europarätt vid Uppsala universitet, analyserar domen.
Direktiv 2017/853 om ändring av rådets direktiv 91/477/EEG om kontroll av förvärv och innehav av vapen (direktivet) antogs av Europaparlamentet och Rådet den 17 maj 2017. Fristen för införlivande av direktivet i nationell rätt var den 14 september 2018.
Direktivet, som inte längre är i kraft, var tänkt att förbättra det äldre direktivet 91/477/EEG, för att motverka att skjutvapen missbrukas för brottslig verksamhet och för att förhindra terrorattentat. Det äldre direktivet 91/477/EEG hade antagits för att underlätta handel med vissa skjutvapen och deras väsentliga delar inom unionen samtidigt som det innehöll produktanpassade garantier för allmän ordning och säkerhet.
Bland de viktigaste ändringarna som direktivet införde var strängare regler för att säkerställa att förvärv, innehav och handel med skjutvapen bara tillåts i vissa begränsade, motiverade undantagsfall. Dessutom infördes regler för att se till att vapenhandlare och vapenmäklare ska vägra genomföra varje transaktion för förvärv av komplett ammunition eller skarpa tändrör för ammunition om de fattar misstankar – och rapportera sådana transaktioner till behöriga myndigheter. Därtill tog direktivet itu med akustiska vapen och andra typer av vapen som använder lösa skott eftersom de kan omvandlas till verkliga skjutvapen samt med skjutvapen som är utformade för militärt bruk och som genom sin utformning erbjuder val mellan olika avfyrningsätt och manuellt kan ställas in på antingen helautomateld eller halvautomateld.
Kommissionens administrativa förfarande mot Sverige
Två månader efter att fristen för att införliva direktivet hade passerats skickade kommissionen en s.k. ”formell underrättelse” till Sverige för att ha underlåtit att informera kommissionen om de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet hade antagits och offentliggjorts.
Sverige svarade att åtgärderna för att införliva direktivet höll på att utarbetas och skulle träda i kraft under andra halvåret 2019, det vill säga cirka ett år efter direktivets frist. Detta svar kompletterades några månader senare med en statutsuppdatering.
Under våren 2019 informerade Sverige kommissionen om att vissa åtgärder hade vidtagits för att införliva direktivet. Kommissionen granskade de anmälda åtgärderna och bedömde att direktivet inte hade införlivats i sin helhet i svensk rätt. Kommissionen riktade därför den 26 juli 2019 ett s.k. ”motiverat yttrande” till Sverige. Sverige fick då ytterligare två månader för att vidta nödvändiga åtgärder för att följa direktivet.
Efter att den nya fristen löt ut informerade Sverige kommissionen om att en ny proposition skulle föreläggas riksdagen under hösten 2019 och träda i kraft våren 2020. Mot slutet av mars 2020 skickade Sverige ett nytt kompletterade svar till kommissionen och angav att den proposition om lag om införlivande av direktivet som hade lagts fram hade förkastats av riksdagen.
Kommissionen väckte därför en talan vid EU-domstolen mot Sverige under artikel 258 FEUF för fördragsbrott samt under artikel 260.3 FEUF för föreläggande att betala böter (s.k. ”standardbelopp”) samt dagligt vite till dess att Sverige skulle införliva direktivet i sin helhet. Under målets handläggning i EU-domstolen antog Sverige de lagändringar som var nödvändiga för att införliva direktivet. Kommissionen höll med om att direktivet till sist hade införlivats fullständigt i Sverige varför den inte längre yrkade dagligt vite utan endast böter.
Ekonomiska sanktioner enligt artikel 260.3 FEUF
Innan Lissabonfördraget trädde i kraft var kommissionen tvungen att väcka en ny och separat talan inför EU-domstolen för att ålägga medlemsstaterna att betala böter för sent införlivande direktiv i nationell rätt. Införandet av det nya artikel 260.3 FEUF gjorde det möjligt att i en och samma talan både fastställa överträdelsen (fördragsbrott) och avkräva böter för överträdelsen ifråga. Det är denna bestämmelse som kommissionen åberopade för sitt yrkande om att Sverige skulle betala standardbelopp för överträdelsen.
Vid tillämpningen av den skönsmässiga bedömning som artikel 260.3 FEUF medger ankommer det på EU-domstolen att fastställa storleken på de ekonomiska sanktioner som en medlemsstat kan åläggas att betala. Sanktionerna ska vara anpassade efter omständigheterna och måste stå i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Syftet med böterna är att det ska ha en avskräckande effekt, och ska därtill återspegla de konsekvenser som den berörda medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter får för enskilda och allmänna intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under en lång period.
Just frågan om Sverige hade underlåtit att införliva direktivet i tid var ostridigt. Sverige medgav det påstådda fördragsbrottet och yrkandet om att betala rättegångskostnaderna. EU-domstolen fastställde därmed att Sverige hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet samt fann att Sverige kunde åläggas att betala böter enligt artikel 260.3 FEUF.
Det som dock var stridigt i målet var storleken på det belopp som Sverige skulle förpliktas att betala till kommissionen för sin underlåtenhet att införliva direktivet i tid. Kommissionen och Sverige var bland annat oense om överträdelsens allvarlighetsgrad, om möjliga förmildrande omständigheter, och om man kunde ta hänsyn till de senaste årens eskalerande gängvåld i landet. Sverige hävdade att böterna som kommissionen yrkade på var oproportionerliga och därför borde sättas ned.
Justitieminister Gunnar Strömmer vid minnesplatsen efter mordet på en 15-åring i Skogås i februari i år. Foto: TT
Gängvåldet i Sverige och överträdelsens svårhetsgrad
Kommissionen föreslog att koefficienten för överträdelsens svårhetsgrad skulle fastställas till en 7 på en skala från 1 till 20. Enligt kommissionen var de bestämmelser som Sverige underlåtit att införliva i tid viktiga för att reglera förvärv, innehav och kommersiellt utbyte inom unionen av civila skjutvapen som används för målskytte och jakt, men också för att säkerställa en hög säkerhets- och skyddsnivå mot brott och olaglig handel med skjutvapen. Kommissionen påpekade att med de ändrade reglerna infördes strängare regler för de farligaste typerna av skjutvapen med hänsyn till de säkerhetsrisker som de utgör, samt strängare skyldigheter för vapenhandlare och vapenmäklare vid misstanke om att vapen och ammunition kan komma att användas för brott eller terrorattentat.
Kommissionen menade därför att Sveriges underlåtenhet att införliva direktivet i tid kunde få allvarliga konsekvensen för den allmänna säkerheten. Här påpekade kommissionen att Sverige är en av de medlemsstater som drabbats hårdast av skjutvapenvåld och att andelen dödliga våldshandlingar per capita med skjutvapen är ungefär 2,5 gånger högre än genomsnittet i unionen, vilket har ett starkt samband med kriminella miljöer. Den allvarliga situationen med gängvåld och skjutningar i Sverige gjorde det alltså enligt kommissionen än mer nödvändigt att införliva direktivet i sin helhet vilket ansågs motivera en strängare syn på fördragsbrottets svårhetsgrad.
Sverige bestred kommissionens slutsats och pekade på flera förmildrande omständigheter som ansågs motivera ett lägre belopp:
- den svenska lagstiftningen om skjutvapen och ammunition erbjöd redan en hög skyddsnivå som uppfyller direktivets krav
- det redan krävdes tillstånd för salutvapen och akustiska vapen i Sverige varför andra medlemsstater inte påverkades av Sveriges underlåtenhet att införliva direktivet
- antalet bestämmelser i direktivet som inte hade införlivats i tid var begränsad och
- Sverige begår i regel inte fördragsbrott utan brukar införliva direktiv i tid.
Dessutom nekade Sverige till att man hade brustit i sitt lojala samarbete med kommissionen. Enligt Sverige var den svenska regeringen mån om att införliva direktivet i tid men hindrades av ovanliga omständigheter då direktivet ifråga hade väckt ett stort engagemang både hos de politiska partierna i riksdagen som hos berörda intresseorganisationer. Enligt Sverige skulle hanteringen betraktas som en avvikelse från hur direktiv vanligtvis införlivas.
Sverige ifrågasatte även kommissionens hänvisningar till de senaste årens gängvåld och dödsskjutningar i landet. Att ta hänsyn till den sociala situationen och säkerhetsnivån i särskilda medlemsstater för att fastställa överträdelsens allvarlighetsgrad skulle riskera att strida mot principen om likabehandling av medlemsstaterna. Sverige argumenterade därför för att säkerhetssituationen i Sverige inte skulle anses utgöra en försvårande omständighet vid fastställandet av böterna.
Domstolen avfärdar Sveriges argument
EU-domstolen inledde sin bedömning (mål C-353/22 kommissionen mot Sverige) med att erinra om att införlivande av direktiv är en väsentlig skyldighet för varje medlemsstat varför en underlåtenhet att uppfylla skyldigheten i sig är allvarlig. Vidare betonade domstolen att Sveriges underlåtenhet att införliva direktivet kunde inverka på den allmänna säkerheten och skyddet mot brott och olaglig handel, i en kontext där unionen försökte möjliggöra och underlätta handel trots det försvårade säkerhetsläget i unionen.
EU-domstolen slog ner på Sveriges argument om att skjutvapenvåldet i landet inte skulle beaktas i bedömningen av fördragsbrottets potentiella effekter och därmed inte heller inverka på bedömningen gällande fördragsbrottets svårhetsgrad. Domstolen påpekade att Sverige har drabbats hårdare än de flesta medlemsstater av skjutvapenvåld. Detta är relevant att beakta, menade domstolen, när man bedömer effekterna av att en unionslagstiftning – som hade kunnat avhjälpa situationen – inte har antagits i nationell rätt. Sverige kunde därmed behandlas strängare än andra medlemsstater för sin underlåtenhet att införliva direktivet utan att detta skulle utgöra diskriminering mellan medlemsstaterna. Kort sagt menade domstolen att likhetsprincipen inte åsidosätts när olika fall behandlas olika, och Sverige särskiljer sig i förhållande till övriga medlemsstater gällande just skjutvapenvåld.
Den exceptionella situationen med skjutvapenvåld i Sverige innebär även, menade domstolen, att man inte kunde förlita sig på förmildrande omständigheter; såsom att det var ett begränsat antal bestämmelser som inte hade införlivats eller att Sverige inte gjort sig skyldig till upprepade överträdelser då direktiv brukar införlivas i tid.
EU-domstolen slog ner även på Sveriges argument om det exceptionella intresset som politiska partier och intresseorganisationer hade visat gällande direktivet. Enligt EU-domstolens rättspraxis kan inte bestämmelser, praxis eller förhållanden i en medlemsstats interna rättsordning, rättfärdiga att skyldigheter eller tidsfrister som följer av unionsdirektiv åsidosätts – och följaktligen inte heller när det rör sig om förseningar eller ofullständigt införlivande direktiv i den nationella rätten.
EU-domstolen avfärdade Sveriges påståenden om att den nationella lagstiftningen i stort sett redan var förenligt med direktivet, och att tillstånd redan krävdes för de vapen som omfattades av direktivet. Domstolen påpekade att direktivet innefattade en bredare kategori av omvandlade skjutvapen än enbart salutvapen och akustiska vapen samt att dessa vapen inte endast skulle omfattas av tillståndskrav – som var fallet i Sverige – utan förbjudas helt.
Böternas avskräckande verkan
Sverige argumenterade även för att EU-domstolen skulle sänka kommissionens yrkade böter då det inte ansågs finnas ett behov av böter för dess avskräckande verkan för att undvika framtida överträdelser. Sverige påpekade att kommissionen endast i undantagsfall har väckt talan mot Sverige för bristande införlivande av direktiv och att Sverige sällan har fällts av EU-domstolen för sådana fördragsbrott. Sverige poängterade att det alltså inte finns någon historik av upprepade överträdelser eller försenade genomföranden i regler som handlar om vapenhandel, och att det var extraordinära omständigheter som hade lett till den aktuella fadäsen.
Varken kommissionen eller EU-domstolen tog hänsyn till Sveriges argument i detta avseende. I stället baserades böternas storlek med beaktande av önskan att dessa skulle ha en avskräckande effekt, på grundval av landets BNP, vilket är en standardmetod som används för alla medlemsstater.
I ljuset av detta fastställde EU-domstolen att Sverige skulle förpliktigas att betala 8 500 000 euro för det aktuella fördragsbrottet.
Vapenreglering en infekterad fråga
Som i många andra länder är frågan vapenförsäljning en konfliktfylld fråga även i Sverige. Många intressen krockar med varandra samtidigt som det på ett väldigt konkret sätt belyser en fundamental fråga: statens roll kontra individens ansvar. Ska man värna om den personliga friheten att inneha vapen (till exempel för jakt) eller ska det kollektiva intresset att minska vapen i samhället för att undvika terrorattentat, masskjutningar, och för att stävja brottsligheten, vägas tyngre? Lägg till en dos av euroskepticism (”ska Bryssel verkligen bestämma över detta”) samt inslag av en viss självbelåtenhet (”våra regler duger redan”) så får vi en exceptionell situation – som blir ännu mer komplicerad i Sverige på grund av de senaste årens ökande skjutvapenvåld som är kopplat till gängkriminalitet.
Två propositioner som lagts fram för att införliva direktivet röstades ner av Sveriges riksdag.
I december 2019 beslutade regeringen att propositionen Reglering av vapenmagasin (prop. 2019/20:58), som innehöll förslag som innebar att alla löstagbara vapenmagasin oavsett kapacitet och storlek, skulle omfattas av vapenlagens tillämpningsområde. Riksdagen avslog propositionen i april 2020 (bet. 2019/20:JuU17, rskr. 2019/20:213) då Moderaterna, Kristdemokraterna, Liberalerna, Sverigedemokraterna och Centerpartiet röstade emot.
I oktober 2020 överlämnades propositionen Genomförande av 2017 års ändringsdirektiv till EU:s vapendirektiv (prop. 2020/21:42) till riksdagen. Denna proposition gick samma öde till möttes då även den avslogs av Riksdagen av (bet. 2020/21:JuU11, rskr. 2020/21:167), den här gången anslöt sig även Vänsterpartiet till skeptikerna. De argument som fördes fram var bland annat att det var fråga om en överimplementering av direktivet, att reglerna för vapenmagasin var alldeles för strikta, att man blandade ihop terrorister med jägare, att Sverige redan hade stränga regler på plats, samt att Sverige borde sträva efter att endast lagstifta i enlighet med unionens miniminivå.
I den aktuella domen ignorerade EU-domstolen i princip helt den interna debatten i Sverige om direktivet och påpekade – i enlighet med etablerad rättspraxis – att det inte utgör relevanta omständigheter för fastställande av fördragsbrott och böternas storlek. EU-domstolen lade i stället vikt vid att Sverige har drabbats av en exceptionell våldsvåg och att landets underlåtenhet att införliva direktivet kan ha fått allvarliga konsekvenser för den allmänna säkerheten.
Av: Marios Iacovides, docent i europarätt vid Uppsala universitet.