Polisen kan ställas till svars för diskriminerande kontroller

Den som utsätts för så kallad etnisk- eller rasprofilering av svensk polis har idag begränsade möjligheter till upprättelse. I vintras föreslogs dock utredningen om ett utökat skydd mot diskriminering en lagändring som, om förslaget antas, möjliggör för enskilda att utkräva ansvar från Polismyndigheten för diskriminerande åtgärder i samband med polisens brottsbekämpande arbete. Aida Samani, jurist på Civil Rights Defenders, uppmanar riksdagen att anta utredningens förslag, ”som förhoppningsvis också kommer att motivera Polismyndigheten att bedriva ett brottsbekämpande arbete fritt från diskriminering”.

Att utsättas för upprepade och obefogade kontroller av polis är en erfarenhet som delas av många som tillhör etniska minoriteter eller som rasifieras i Sverige idag. Ungdomar, barn och vuxna upplever diskriminerande profilering, så kallad etnisk- och rasprofilering, i samband med att de kör bil, promenerar till skolan, använder kollektivtrafiken eller passerar Sveriges gränser. Etnisk- och rasprofilering innebär att myndigheter vidtar åtgärder mot individer med etnicitet eller hudfärg som urvalsgrund, snarare än objektiva kriterier. Det kan förekomma i samband med så kallade ”stop and search”-situationer, där enskilda stoppas av polis och utsätts för ID-kontroll eller kroppsvisitation, men också i en rad andra situationer. Till exempel utgjorde Skånepolisens olagliga register över romer etnisk profilering. Registret avslöjades hösten 2013 och innehöll då uppgifter om över 4700 romer i Sverige, och det var personernas etnicitet som utgjort urvalsgrund vid polisens beslut att föra in deras personuppgifter i registret.

Trots offentliggörandet av polisens register och andra situationer för vilka svensk polis kritiserats för etnisk- och rasprofilering under de senaste åren, finns förhållandevis lite forskning om sådan diskriminerande profilering. Därför tog Civil Rights Defenders tillsammans med Kriminologiska institutionen vid Stockholms universitet fram rapporten ”Slumpvis utvald” år 2017, som syftar till att begripliggöra fenomenet i en svensk kontext. I rapporten berättar personer som utsatts för etnisk- och rasprofilering i Sverige om hur de kontrolleras av polis flera gånger i månaden. Av berättelserna framgår att kontrollerna uppfattas som obefogade och att respondenterna upplever att det är deras etnicitet eller hudfärg som motiverar dem. Flera respondenter beskriver också att det känns förnedrande att utsättas för ingripanden från polisens sida, och att de upplever att de misstänkliggörs inför förbipasserande i samband med att de kontrolleras. Respondenternas berättelser uppvisar flera likheter med individer som vänder sig till oss på Civil Rights Defenders för att be om hjälp efter att ha utsatts för obefogade poliskontroller, inte minst i beskrivningen av upprepade sådana ingrepp som en oönskad del av vardagen.

Begränsade möjligheter för den enskilde

Bristen på forskning och så kallad jämlikhetsdata innebär att det är svårt att i siffror beskriva i vilken utsträckning etnisk- och rasprofilering äger rum i Sverige. Diskrimineringsombudsmannens (DO) statistik över inkomna anmälningar mellan åren 2009–2020 visar dock att anmälningar mot Polismyndigheten toppade listan över anmälningar under ärendetypen ”offentlig anställning” under de åren. Därtill visar DO:s genomgång av statistiken att flera anmälningar mot Polismyndigheten handlar om upplevd etnisk- eller rasprofilering vid exempelvis tull- eller poliskontroller. Det kan därför antas att etnisk- och rasprofilering förekommer i en inte oväsentlig utsträckning.

För den som utsatts för etnisk- och rasprofilering och som vill utkräva ansvar för det inträffade är möjligheterna dock begränsade. Det största hindret består i att den svenska diskrimineringslagen i dagsläget inte förbjuder diskriminerande åtgärder av polis. Den så kallade ”bemötandeparagrafen”, 2 kap. 17 §, i diskrimineringslagen omfattar polisers bemötande i samband med att en åtgärd vidtas men inte åtgärden som sådan. Individer som anser sig ha utsatts för en diskriminerande åtgärd av polisen har därför små möjligheter att få till en domstolsprövning av huruvida agerandet har skett i strid med rätten att inte bli diskriminerad. Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminerande profilering kan visserligen vända sig till Justitieombudsmannen (JO), som flera gånger funnit att polisens ingripanden i samband med bland annat kroppsvisitation och husrannsakan har varit obefogade och oproportionerliga, men ett beslut från JO innebär ingen rätt till skadestånd för den enskilde och har inga kännbara konsekvenser för polismyndigheten i termer av monetär förlust. Begränsningarna i lagstiftningen innebär vidare att Diskrimineringsombudsmannen (DO) har begränsade möjligheter att utöva tillsyn över Polismyndigheten. Det har även påpekats av DO i en skrivelse till regeringen i februari 2014, som konstaterat att detta inte är tillfredsställande i förhållande till de skyldigheter som åligger Sverige enligt EU:s rättighetsstadga och den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (EKMR).

Att diskrimineringslagen inte förbjuder diskriminerande åtgärder av poliser innebär inte att diskriminerande profilering är lagenligt. Liksom DO påpekat i sin skrivelse, innebär Sveriges människorättsliga förpliktelser att svenska myndigheter inte får diskriminera eller göra obefogade och oproportionerliga inskränkningar av enskildas fri- och rättigheter. Enskilda kan numera föra en skadeståndstalan mot stat eller kommun för rättighetsöverträdelser i enlighet med 3 kap. 4 § skadeståndslagen. En enskild som anser sig ha diskriminerats av polis i strid med EKMR kan alltså åtminstone i teorin föra en skadeståndstalan mot staten. Bestämmelsen är dock från 2020 och har därför ännu inte prövats i rättstillämpningen i någon större utsträckning. För den enskilde kan det dessutom upplevas som snårigt, och vara ekonomiskt riskabelt, att ensam driva en skadeståndstalan mot staten. I allt väsentligt är alltså möjligheterna för den enskilde att begära och få upprättelse för diskriminering av polis begränsade i praktiken.

Slutbetänkande på remissrunda

Civil Rights Defenders har därför under flera års tid i dialog med regeringen påtalat behovet av en utvidgning av diskrimineringslagens förbud mot diskriminering så att också åtgärder vidtagna av polis omfattas. Det bristande skyddet mot diskriminering har också flera gånger uppmärksammats av internationella organ som granskat Sverige. I samband med FN:s kommitté för mänskliga rättigheters granskning av Sverige år 2016, uttryckte kommittén en oro över att det svenska skyddet mot diskriminering inte omfattade alla områden av det offentliga livet. Kommittén påpekade också att Diskrimineringsombudsmannen (DO), med anledning av de begränsningar som fanns i lagstiftningen, inte kunde utöva tillsyn över Polismyndigheten när myndigheten utövade offentlig verksamhet. Även den Europeiska kommissionen mot rasism och intolerans, som övervakar hur Europarådets medlemsländer utövar sitt arbete mot rasism och intolerans, uttalade 2018 i sina rekommendationer till Sverige att den svenska diskrimineringslagstiftningen borde innehålla ett förbud mot diskriminering av brottsförebyggande organ.

Dessa synpunkter har så småningom hörsammats och den 1 oktober 2020 beslutade regeringen att tillsätta en utredning som bland annat skulle undersöka huruvida diskrimineringslagens förbud mot diskriminering bör utvidgas till att omfatta fler myndigheter. I december 2021 offentliggjordes slutbetänkandet, som därefter har varit ute på remiss under våren. Nu återstår det för regeringen att behandla förslaget och så småningom för riksdagen att rösta om det. I slutbetänkandet föreslås att diskrimineringsförbudet i 2 kap. 17 § ska utvidgas så att den inte bara omfattar bemötande, utan också åtgärder vidtagna i förhållande till allmänheten och inom ramen för anställningen av den som helt eller delvis omfattas av lagen om offentlig anställning (LOA). Polisen och andra rättsvårdande myndigheter kommer således att omfattas av förändringarna. Detsamma ska gälla för anställda som utför offentliga förvaltningsuppgifter inom ramen för en privaträttslig aktörs verksamhet, så som till exempel privatanställda väktare som utför arbete för kommuner.

Dokumentation möjliggör domstolsprövning

Om förslaget antas skulle det utgöra ett viktigt steg mot att personer som utsatts för diskriminerande profilering av polis ska kunna utkräva ansvar och få upprättelse för det inträffade. Den ordning som föreslås av utredningen kan också bidra till att stärka förtroendet för rättssystemet, då det i nuläget för gemene person bör framstå som omotiverat att Polismyndighetens åtgärder undantagits diskrimineringsförbudet när flera andra myndigheter omfattas. Som Civil Rights Defenders har understrukit i vårt yttrande över betänkandet, anser vi dock att förslaget i delar bör tydliggöras för att erbjuda ett robust skydd mot diskriminering. Utredningen föreslår bland annat ett vagt formulerat undantag från diskrimineringsförbudet för åtgärder som avser Sveriges inre och yttre säkerhet. Det är visserligen viktigt att diskrimineringslagen inte missbrukas för att offentliggöra säkerhetsklassad information, men ett alltför otydligt formulerat undantag riskerar att skapa en ventil som möjliggör för brottsbekämpande myndigheter att undkomma ansvar. Det skulle riskera att underminera ett viktigt steg mot ansvarsutkrävande för de personer som rutinmässigt utsätts för obefogade kontroller av polis.

Det återstår att se vilka effekter lagstiftningen, om den antas, kommer att ha. De bevissvårigheter som ofta omger diskrimineringsärenden kommer att kvarstå i situationer där en enskild upplever att den utsatts för en poliskontroll på diskriminerande grunder. Därför är det viktigt att Polismyndigheten arbetar internt med frågan om etnisk- och rasprofilering för att försäkra sig om att arbetsmetoderna inte är diskriminerande och att enskilda får tillgång till dokumentation som möjliggör en domstolsprövning av omständigheterna. Ett sätt att göra det på är att, som polis i Storbritannien, ge den som utsatts för en poliskontroll ett kvitto i samband med kontrollen som beskriver grunderna för och utfallet av kontrollen. Civil Rights Defenders kommer att fortsätta arbeta för att Polismyndigheten bedriver ett utvecklingsarbete rörande etnisk- och rasprofilering. Samtidigt uppmanar vi regering och riksdag att anta utredningens förslag, som förhoppningsvis också kommer att motivera Polismyndigheten att bedriva ett brottsbekämpande arbete fritt från diskriminering.