Palestinier som bor inom UNRWA:s verksamhetsområde ges i allmänhet ingen flyktingstatus då de anses få den hjälp de behöver på plats. I ett färskt avgörande betonar EU-domstolen att frågan huruvida skyddet eller biståndet från UNRWA har upphört inte endast är tillämpligt vid en exceptionell situation där verksamheten helt avskaffas, utan även när det de facto är omöjligt för organisationen att fullgöra sitt uppdrag. I ljuset av den pågående tragedin i Gaza – där UNRWA:s verksamhet i princip befinner sig i kollaps och där över hundra anställda har dödats – kan medföra krav på EU:s medlemsstater att ge palestinier flyktingstatus. Marios Iacovides, docent i europarätt, analyserar rättsläget.
Den 8 december 1949 inrättades FN:s hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (UNRWA) genom Generalförsamlings resolution nr 302 (IV). UNRWA:s verksamhetsområde omfattar fem sektorer, nämligen Gazaremsan, Västbanken (inklusive östra Jerusalem), Jordanien, Libanon och Syrien. UNRWA ger för närvarande bistånd till omkring 5,9 miljoner palestinska flyktingar. Dess mandat förlängdes nyligen till den 30 juni 2026.
SW, sökanden i det nationella målet, är en palestinsk flyktning som föddes i Libanon 1976. Han är registrerad hos UNRWA och har rätt till skydd och bistånd i enlighet med organisationens stadga och uppdrag såsom framgår av flertal av FN:s resolutioner.
SW lider av talassemi, en genetisk sjukdom som framförallt förekommer i områden runt medelhavet. Det är en allvarlig sjukdom som kräver särskild och konstant medicinsk behandling och regelbundna blodtransfusioner. På grund av budgetbegränsningar och brist på ekonomiska medel kunde inte UNRWA ge SW den medicinska vård han behövde. Han lämnade därför Libanon i februari 2019 och sökte asyl i Frankrike i augusti 2019.
Office Français de Protection des Réfugiés et des Apatrides (OFPRA), den franska behöriga myndigheten, avslog hans asylansökan. Han överklagade beslutet till Cour nationale du droit d’asile, den nationella domstolen för asylrätt. Domstolen ifråga ogiltigförklarade OFPRA:s beslut och bekräftade SW:s flyktingstatus. OFPRA överklagade till Conseil d’Etat, det franska statsrådet.
Dispyten mellan SW och OFPRA inför statsrådet handlade om tolkningen av olika bestämmelser i Europaparlamentets och Rådets Direktiv 2011/95/EU från den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd (skyddsgrundsdirektivet).
Skyddsgrundsdirektivet nekar status som flykting för palestinska flyktingar som får bistånd av UNRWA. Detta i enlighet med 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning, som genom sin artikel 1 D nekar flyktingstatus till personer som åtnjuter skydd eller bistånd av andra FN-organ eller institutioner än FN:s flyktingkommissariat. De facto innebär detta att Palestinier som bor i UNRWA:s verksamhetsområden (däribland Libanon, där SW bodde) inte räknas som flyktningar enligt 1951 års Genèvekonventionen och, därmed inte heller enligt skyddsgrundsdirektivet.
Det finns dock undantag i konventionen som innebär att palestinier som bor i UNRWA:s verksamhetsområde ändå kan få flyktingstatus och vara berättigade till asyl och stadgade förmåner, förutsatt att UNRWA:s bistånd upphör utan att Palestiniernas ställning blivit ”slutgiltigt reglerad enligt tillämpliga, av FN:s generalförsamling antagna resolutioner”. Detta har införlivats i unionsrätten genom artikel 12.1.a i skyddsgrundsdirektivet.
Statsrådet ville få veta om UNRWA:s bistånd till SW kunde anses ha upphört då organisationen inte längre kunde ge honom den medicinska vård han behöver för att överleva. Om så är fallet skulle han kunna vara berättigad till flyktingstatus enligt direktivet, trots att han är palestinier inom UNRWA:s område. I ljuset av detta ställdes därför frågor till EU-domstolen om tolkningen av skyddsgrundsdirektivet.
EU-domstolen inledde sin tolkning (mål C-294/22 Office français de protection des réfugiés et apatrides mot SW) av artikel 12.1.a i skyddsgrundsdirektivet genom att påpeka att det framgår av flertal resolutioner som antagits av FN:s generalförsamling att ställningen för dem som mottar bistånd från UNRWA ännu inte har fastställts slutgiltigt. Detta innebär att om det bistånd som UNRWA ger palestinier upphör blir de per automatik berättigade till flyktingstatus enligt direktivet.
EU-domstolen noterade därefter att UNRWA:s bistånd till palestinier i Libanon inte har upphört generellt sett, vilket skulle tala emot att inkludera SW i flyktingkategorin enligt unionsrätten. EU-domstolen preciserade även att enbart den omständigheten att en person har lämnat UNRWA:s verksamhetsområde, oavsett skäl, inte kan medföra att det undantag från flyktingstatus som föreskrivs i artikel 12.1.a första meningen i direktivet upphör att gälla. Ett frivilligt beslut att lämna området ifråga innebär således inte att biståndet från UNRWA anses ha upphört.
Samtidigt betonade EU-domstolen att frågan inte bara handlar om den exceptionella situationen där UNRWA:s verksamhet har avskaffats, utan även när det är de facto omöjligt för organisationen att fullgöra sitt uppdrag. Poängen med den särskilda ställning som palestinska flyktningar har internationellt och inom unionsrätten genom direktivets artikel 12.1.a första mening är att säkerställa fortlöpande skydd och bistånd i konkreta fall, inte att bara att garantera existensen av en organisation som har en sådan uppgift på pappret.
Det är dessutom inte nödvändigt att fastställa att UNRWA, eller den stat där UNRWA verkar, har haft för avsikt att – genom handling eller underlåtenhet –åsamka skada eller frånta biståndet från en person. I stället är det tillräckligt att fastställa att biståndet eller skyddet från UNRWA faktiskt har upphört av något skäl, så att organet – på objektiva grunder eller till följd av personens situation – inte längre kan garantera personens levnadsvillkor i enlighet med sitt uppdrag.
Frågan i SW:s fall var alltså om UNRWA:s oförmåga att förse honom med den vård han behöver innebär att biståndet ansågs ha upphört?
EU-domstolen hänvisade till FN generalförsamlings resolution nr 74/83 där det framgår att UNRWA har i uppdrag att ge palestinska flyktingar hälsovård, eftersom de är i behov av bistånd för att få sina grundläggande behov av hälso- och sjukvård tillgodosedda.
Men vilken typ av hälsovård ingår?
Frankrike och Belgien argumenterade att om något specifikt bistånd inte tillhandahålls av UNRWA, varför det ska anses falla utanför uppdraget. I sin tur skulle detta innebära att UNRWA:s underlåtenhet att tillhandahålla just den specifika typen av bistånd inte innebär att UNRWA ska anses ha upphört med biståndet. Resonemanget i SW:s situation skulle alltså betyda att biståndet från UNRWA inte kan anses ha upphört i den mening som avses i artikel 12.1.a andra meningen i skyddsgrundsdirektivet.
EU-domstolen höll emellertid inte med. En sådan tolkning av UNRWA:s uppdrag skulle ju i praktiken inskränka uppdraget till att endast omfatta det arbete som organisationen faktiskt utför och därmed utesluta det bistånd som UNRWA av någon anledning – såsom bristande resurser – inte lyckas tillhandahålla. Vilket innebär att palestinska flyktningar skulle löpa en stor risk att i praktiken inte få något internationellt skydd alls; dels på grund av UNRWA:s bristande förmåga att ge bistånd, dels på grund av att de inte skulle beviljas flyktingstatus utanför UNRWA:s verksamhetsområde.
EU-domstolens slutsats blev därför att UNRWA:s uppdrag inte kan vara avhängigt UNRWA:s operativa förmåga att bistå med vård och läkemedel. All hälso- och sjukvård anses ingå i dess uppdrag. Vilket medför att om UNRWA av något skäl inte kan bistå med hälso- och sjukvård ska biståndet anses ha upphört på så sätt som avses i artikel 12.1.a andra meningen i skyddsgrundsdirektivet.
EU-domstolens breda tolkning av UNRWA:s uppdrag gällande hälsovård öppnade dörren för att alla eventuella brister i tillhandahållandet av specifik vård eller behandling till palestinier skulle innebära att UNRWA:s skydd eller bistånd därmed har upphört.
Men EU-domstolen gick vidare och ställer strikta villkor för när UNRWA kan anses ha upphört med sitt skydd eller bistånd p.g.a. bristande hälso- och sjukvård. EU-domstolen betonade att det krävs att en persons personliga säkerhet är allvarligt hotat, och att organisationen saknar möjlighet att inom sitt verksamhetsområde garantera vederbörande sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets uppdrag. Att den hälso- och sjukvård som ges i UNRWA:s regi inte är lika omfattande som man kan få inom EU räcker alltså inte för att hen ska anses ha varit tvungen att lämna UNRWA:s verksamhetsområde.
EU-domstolen uppställer följande villkor:
- UNRWA ska sakna möjlighet att bistå en person av palestinskt ursprung med nödvändig hälso- och sjukvård och
- Detta medför en verklig risk för att personen inom kort avlider eller personens hälsa försämras på ett allvarligt, snabbt och oåterkalleligt sätt eller för att personens förväntade livslängd förkortas avsevärt.
Det ankommer på den nationella domstolen att göra en individuell bedömning av varje sökande och med beaktande av samtliga relevanta omständigheter.
Det internationella samfundet har på sätt och vis allt sedan 1949 ”outsourcat” sina skyldigheter gentemot Palestinier till UNRWA. Samtidigt har det internationella samfundet misslyckats med att ge UNRWA den finansiering som behövs för att organisationen ska kunna lyckas i sitt uppdrag. Sveriges bistånd genom SIDA har minskat de senaste åren, från 577 miljoner kronor år 2021 till 427 miljoner kronor år 2022 – hittills i år rör det sig om 242 miljoner kronor.
Kronisk underfinansiering under det senaste decenniet och åtstramningsåtgärder har inneburit att UNRWA just nu förefaller gå med ett underskott på 75 miljoner dollar. FN:s generalsekreterare varnade i juni i år att UNRWA befinner sig på gränsen till finansiell kollaps, och att konsekvenserna av ytterligare budgetnedskärningar vore katastrofala. SW:s situation är ett exempel på detta.
Sedan Israel inledde sin offensiv i Gaza, som en respons på Hamas attack mot Israel den 7 oktober har situationen för UNRWA försämrats avsevärt. Fler än över 100 anställda har hittills dödats – aldrig tidigare i FN:s historia har så många FN-hjälpsarbetare betalat med sina liv under en konflikt. Dessutom har 77 av UNRWA:s byggnader skadats. Sverige har pausat allt bistånd av icke-humanitär karaktär till Palestina och riksdagens utrikesutskott bereder just nu en motion för att även stoppa allt bistånd till UNRWA, vilket alltså även innefattar bistånd av humanitär karaktär.
Utan tvivel så har UNRWA:s operativa kapacitet kraftigt begränsats de senaste veckorna. Detta skulle kunna innebära att EU-domstolens högt ställda tröskel från det aktuella målet för att visa att UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört nu uppfylls för alltfler Palestinier i Gaza och på Västbanken. Vilket skulle medföra att EU:s medlemsstater, inklusive Sverige, förpliktigas att ge Palestinier flyktingstatus och berättigade till skydd och asyl enligt skyddsgrundsdirektivet.
Detta måste ske på ett enhetligt och koordinerat sätt i ljuset av EU-domstolens breda tolkning av direktivets tillämpningsområde gällande UNRWA:s uppdrag och när det anses ha upphört. Medlemsstaterna saknar alltså utrymme för att med framgång argumentera för att de själva ska ges rätten att bestämma om palestinska flyktingar ska ges asyl av medmänskliga eller humanitära skäl om det visar sig att UNRWA inte klarar sitt uppdrag.
Skulle EU-domstolen acceptera varje medlemsstats diskretionära rätt att själva bestämma detta skulle många flyktingars öde vara helt beroende av var i unionen de råkar hamna, och om just den medlemsstaten är beredd att erkänna dem som flyktingar av medmänskliga eller humanitära skäl. Det återstår att se om den höga tröskeln kommer att hålla de kommande månaderna om alltfler palestinska flyktningar lyckas ta sig till EU trots att alla vägar ut ur Gaza i princip är stängda.
Generaladvokatens förslag till avgörande i det aktuella målet indikerar att den exceptionellt höga tröskeln är tänkt att fungera som en begränsande faktor för att mildra medlemsstaternas oro för att de skulle kunna få ett stort antal asylansökningar att hantera.
Men givet händelseförloppet i Gaza kan man fråga sig om en sådan exceptionell högt ställd tröskel är förenlig med 1951 års Genèvekonventionen och artikel 12 i skyddsgrundsdirektivet. Därmed reser sig även frågan om medlemsstaterna lever upp till sina folkrättsliga skyldigheter gentemot flyktingar.
Artikeln har tidigare publicerats i JUNO Nyheter.