Minerallagens nyaste vändning

Introduktion

Vid gruvverksamhet sker en dubbelprövning av verksamheten, dels enligt Minerallagen och dels enligt Miljöbalken. Minerallagen anger att det krävs två olika tillstånd för olika skeden i gruvverksamhet. Först undersökningstillstånd och sedan bearbetningskoncession. Gruvverksamhet påbörjas genom prospektering, där företag som tror sig ha möjlighet att hitta värdefulla mineraler ansöker om undersökningstillstånd för att få genomföra undersökningar i ett område. Det ger en ensamrätt, även gentemot markägaren, att kartlägga berggrundens egenskaper genom provtagning av hällar och mark samt mätningar med olika instrument. Om ett intressant område upptäckts kan borrningar utföras.

Även om mark- och miljöpåverkan ofta är mycket begränsad vid prospektering så krävs det att den som har undersökningstillstånd gör en arbetsplan för arbetet. Markägare och andra sakägare som är direkt berörda ska delges arbetsplanen och ha tid på sig att framföra invändningar, vilket kan lösas antingen parterna emellan eller genom att Bergsstaten fastställer arbetsplanen.

Den som har ett undersökningstillstånd får inte automatiskt en bearbetningskoncession för samma område, utan snarare en förtur. Det är inte många av de områden som undersöks vilken visar sig innehålla mineralfyndigheter som är värda att utvinna. Men om fyndigheten verkar kunna bli lönsam och verksamhetsutövaren vill exploatera krävs ett flertal omfattande prövningar – bearbetningskoncession enligt minerallagen som beslutas av Bergmästaren, tillstånd enligt miljöbalken som beslutas av mark- och miljödomstolen och markanvisning för markåtkomst vilket beslutas vid en särskild förrättning av Bergmästaren.

Processen för bearbetningskoncession brukar ta mellan ett och ett halvt år till tre år. Processen med att få miljötillstånd brukar ta mellan tre och fem år beroende på verksamhetens omfattning och på vilken plats verksamheten kommer att bedrivas. Den totala tiden för prövningstiden för gruvor blir därmed väldigt svår att uppskatta. Även mellan det att sökanden fått en bearbetningskoncession och inlämnandet av ansökan om miljötillstånd kan ibland flera år passera medan sökanden tar fram underlag för ansökan om miljötillstånd, dvs. bedriver olika slag av miljörelaterade undersökningar.

Målen 1409-18 och 1410-18

I det aktuella fallet hade ett gruvbolag (Bolaget) upptäckt en fyndighet som de hade för avsikt att exploatera. Bolaget hade ansökt om bearbetningskoncession och väntade på beslut i frågan. I anslutning till området för vilket Bolaget sökte bearbetningskoncession hade Bolaget även två undersökningstillstånd där de arbetade med att undersöka den totala fyndighetens utbredning. Bolaget hade fått undersökningstillstånd för först tre år vilket senare förlängts med ytterligare ett antal år. Det var under denna tid som Bolaget hade lämnat in en ansökan om bearbetningskoncession för det område där fyndigheten påträffats. Bolaget ansökte därför om förlängning av de två angränsande undersökningstillstånden medan de väntade på beslut om bearbetningskoncession. Bolaget menade att om de inte fick en bearbetningskoncession för det område som ansökts om skulle det inte vara aktuellt att gå vidare med de två undersökningstillstånden och söka bearbetningskoncession för dem. Bolaget ville dock ändå behålla sina undersökningstillstånd fram tills beslut fattats rörande koncessionen för det fall att koncession beviljades. Båda de två undersökningstillstånd som målen rörde hade som framgick ovan redan förlängts en gång i enlighet med 2 kap 6 § minerallagen, vilket innebar att frågan i målen blev vad som skulle kunna utgöra ”särskilda skäl” för förlängning i ett andra steg enligt Minerallagens 2 kap. 7 §.

Undersökningstillstånd regleras i minerallagens 2 kapitel. Undersökningstillstånd gäller enligt 5 § i tre år från dagen för beslutet. I förarbetena konstaterar man att ett undersökningstillstånd ska utnyttjas för aktivt undersökningsarbete. Ett undersökningstillstånd kan efter den inledande perioden förlängas med upp till tre år enligt 6 § ifall ändamålsenlig undersökning har utförts inom området, eller om tillståndshavaren har godtagbara skäl för att så inte skett.

För att ett undersökningstillstånd ska kunna förlängas ytterligare krävs därefter enligt 7 § att det finns särskilda skäl. Särskilda skäl har av Kammarrätten tidigare ansetts föreligga bl.a. när sökanden redan har utfört betydande undersökningsarbeten.

Bolaget anförde under processen att det faktum att ärendet om bearbetningskoncession dragit ut på tiden ligger utanför bolagets kontroll. De menade vidare att det inte kan anses rimligt att bolaget ska tvingas fortsätta med dyra investeringar för att behålla rätten att genomföra undersökningar, och att det under den pågående prövningen av bearbetningskoncessionen kan skada bolaget om andra aktörer kan få komma in och ta över undersökningstillstånden. Bolaget framhöll att det av förarbetsuttalanden framgår att begreppet särskilda skäl inte ska tolkas för snävt och att de skäl som anges i förarbetena inte kan anses uttömmande. En alltför snäv tolkning skulle strida mot minerallagens syfte om ett effektivt utnyttjande av mineralresurserna. Bolaget ansåg att det inte vore rimligt att tvingas fortsätta kostsamma prospekteringsarbeten när det inte ännu är klargjort ifall bearbetningskoncession kommer att beviljas.

Både Förvaltnings- och Kammarrätt fann dock att bolaget haft för låg aktivitet i de två aktuella områdena. Enligt domstolarna är det viktigt att ett undersökningstillstånd faktiskt utnyttjas för aktivt undersökningsarbete och inte innehas enbart för att skydda ett visst område från andra prospektörer. I Kammarrättens dom konstaterades att det av såväl lagtext som förarbeten följer att det är omständigheter avseende det område som omfattas av ansökan om undersökningstillstånd vilka i huvudsak ska läggas till grund för bedömningen. Ett undersökningstillstånd kan därför inte förlängas enbart på grund av omständigheter som rör närliggande områden.

Kammarrätten klargjorde slutligen att den pågående handläggningen av ansökan om bearbetningskoncession i det närliggande området i direkt anslutning till undersökningsområdena inte har hindrat eller försvårat för bolaget att bedriva själva undersökningsarbetet inom undersökningsområdena. Vidare klargjordes att det inte är fråga om ett hinder jämförbart med de skäl som omnämns i förarbetena till minerallagen (t.ex. naturkatastrofer). Bolaget har i stället av företagsekonomiska skäl valt att avvakta utgången i koncessionsärendet. Mot den bakgrunden bedömde Kammarrätten, i likhet med Förvaltningsrätten, att de omständigheter bolaget fört fram inte utgjorde sådana särskilda skäl som krävs för att ytterligare förlänga giltighetstiden för undersökningstillstånden.

Detta innebär en intressant begränsning av ”särskilda skäl” i ljuset av de allmänt kända långa handläggningstiderna för bearbetningskoncessioner hos Bergsstaten.

Avslutande analys

Den krångliga tillståndsprocessen och långa handläggningstiden hos bl.a. Bergsstaten och Mark- och miljödomstolarna har inneburit att Sverige tappat stort i Frasiers listning över länder med bra investeringsklimat för gruvor. Sverige har fallit från 8:e plats år 2016 till 21:a plats år 2018.

Klagomål avseende tillståndsprocesser har framförts från flera håll och branschen önskar en rejäl förändring. En utredning om effektivare miljöprövning för att främja grön omställning och smart industri tillsattes av den förra regeringen med förslag om en separat ”fast-lane” och andra effektiviseringsåtgärder. Utredningen ledde dock inte till förändring i sak utan utmynnade bara i ett förslag om vissa språkliga ändringar i förordningstexten; en förändring som hittills inte har genomförts.

Från andra hållet har istället kraven på miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar blivit strängare. Nya hårdare regler avseende miljökvalitetsnormer för vatten infördes den 1 januari 2019. Vidare har det bara under det senaste året tillkommit ny rättspraxis som inneburit en utvidgning av miljöorganisationers överklaganderätt som många gånger går längre än vad som står direkt uttryckt i lagtexten. Allt detta har resulterat i ännu längre handläggningstider och att det blivit svårare att få tillstånd.

Domen från Kammarrätten innebär att gruvbolag kommer behöva beakta denna nya domstolspraxis i planeringen av sin framtida verksamhet. Det kommer att krävas aktivt undersökningsarbete från gruvbolagens sida för att kunna behålla undersökningstillstånd i anslutning till ett område för vilket man ansökt om bearbetningskoncession. Sannolikt blir detta en ytterligare en fördyrning av processen när mer resurser kommer att behöva gå till utökat undersökningsarbete.

Författare: Pia Pehrson och Isabel Andersson , advokat och delägare respektive biträdande jurist på Foyen Advokatfirma.

JUNO för Miljörätt och hälsoskydd.

Texten är ursprungligen publicerad i JUNO nyheter 2019-10-07.