Nyligen blev det återigen ett våldsamt upplopp när den numera riksbekante Salwan Momika brände en koran i Rosengård i Malmö. Många undrar varför polisen helt enkelt inte bara nekar tillstånd till koranbränningar. Men att polisen ger tillstånd till själva koranbränningen är en missuppfattning, det är ordningen och säkerheten vid sammankomsten som är avgörande. Om fokus låg på vilka yttranden som ska göras eller vilket budskap som ska spridas skulle tillståndsgivningen lätt kunna förvandlas till en form av otillbörlig censur, skriver Hans-Olof Sandén, polismästare och ansvarig för polisens tillståndsgivning i västra Sverige.
Enligt regeringsformen har var och en rätt till yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfrihet (opinionsfriheterna). Om någon av dessa fri- och rättigheter ska inskränkas krävs uttryckligt stöd i lag. Sådana inskränkningar kan i Sverige göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och som inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller går så långt att de utgör hot mot den fria åsiktsbildningen.
I ordningslagen, som är den lag som reglerar tillståndsplikten för anordnande av allmänna sammankomster, finns bestämmelser som tar sikte på att begränsa rätten att anordna möten eller demonstrationer på offentlig plats. Lagen syftar däremot inte till att inskränka opinionsfriheterna. Inskränkningar får göras enbart om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi.
Tillstånd kan inte vägras hur som helst
En fråga som återkommit genom åren oavsett anordnare är om Polismyndigheten verkligen inte kan avslå en ansökan om att få genomföra en allmän sammankomst. Frågan har inte minst varit aktuell i samband med att högerextrema organisationer ansökt om sådant tillstånd. Debattörer har ansett att de mycket väl kan stå på någon ödslig plats en bra bit utanför stan, där de varken syns eller hörs.
När en ansökan om att få anordna en allmän sammankomst kommer in till Polisen så registreras den och en avgift tas ut och när det är klart påbörjas handläggningen. I de fall som det kan antas att det krävs polisiära insatser bedöms nu vad som krävs för att upprätthålla ordningen och säkerheten samt hur trafiken kan påverkas. Om den plats där anordnaren vill genomföra sammankomsten inte bedöms som sådan att ordningen och säkerheten kan upprätthållas ens med polisiär medverkan föreslås regelmässigt en alternativ plats. Oftast samtycker anordnaren då till att ändra platsen. Det samma kan gälla tiden, om t ex någon annan redan har tillstånd så kan en alternativ tid erbjudas.
I juridisk mening innebär detta i praktiken ett avslag vilket kan överklagas. Inför valet 2018 gjordes också flera sådana överklaganden av bland annat Nordiska Motståndsrörelsen (NMR), men Polisens beslut stod sig i såväl förvaltnings- som kammarrätten. Samma sak skedde efter de så kallade Påskupploppen då anordnaren även menade på att avståndet till alternativ plats var alldeles för långt för att kunna anses berättigat utifrån demonstrationsfriheten. Av domstolens avgörande går det att utläsa att avståndet inte kan anses acceptabelt om det blir alltför långt. I det aktuella fallet handlade det om 3,5 mil. Ändringen accepterades dock då anordnaren tackat nej till en närmare belägen alternativ plats.
Polisen har även i ett fall fattat beslut om ett rakt avslag, direkt efter Påskhelgen 2022, och då avseende en allmän sammankomst i Borås där det rörde sig om samma anordnare, dvs. Rasmus Paludan (se förvaltningsrättens i Göteborg dom den 6 maj 2022 i mål 4632-22). Beslutet som överklagades stod sig inte i förvaltningsrätten trots hänvisning till våldsamheterna helgen innan. Rätten ansåg att det borde ha funnits någon alternativ plats i en stad så stor som Borås. Omständigheterna runt Påskupploppen bedömdes som allvarliga men inte så allvarliga att de kunde utgöra sådana exceptionella förhållanden som innebär att det föreligger skäl att helt vägra tillstånd. Domstolen hänvisade även till att Europakonventionens skydd för demonstrationer innebär också en förpliktelse för staten att vidta positiva åtgärder för att sammankomsten ska kunna genomföras (se Europadomstolens avgörande i Platform Ärtze für fas Leben mot Österrike).
Sammanfattningsvis är det som synes inte bara att vägra ett tillstånd hur som helst.
Frågan om rikets säkerhet
I samband med det som kommit att kallas för korankrisen har Polisen avslagit två ansökningar i Stockholm med hänvisning till ett allmänt förhöjt hot om terrorattentat med koppling till just brännandet av Koranen utanför bland annat irakiska ambassaden. I förvaltningsrätten bedömdes detta varken vara en fråga om ordnings- och säkerhetsproblem bland de personer som skulle delta i aktuell sammankomst eller i dess omedelbara omgivning. Rätten menar vidare att det faktum att Säkerhetspolisen bedömt att koranbränningar i sig medför ökade risker för framtida terrorattentat visserligen är allvarligt, men konstaterar samtidigt att detta inte har någon tillräckligt tydlig koppling till den tilltänkta sammankomsten. Det fanns inte heller några närmare uppgifter om hotbilden varför de krav på konkretisering som är nödvändig inte uppfyllts. Kammarrätten håller med (se kammarrättens i Stockholm dom den 12 juni 2023 i mål 2080 - 23).
Det framgår inte heller av ordningslagen att just ”rikets säkerhet” skulle vara en grund för att vägra tillstånd. Regeringsformen ger förvisso möjlighet att stifta en sådan lag (se 2 kap. 23 - 24 §§ RF), genom att göra ett tillägg i ordningslagens aktuella paragraf, men idag är så inte fallet. Den frågan ses nu över av regeringen och det är alltså inte uteslutet att vi snart ser en sådan förändring. Det kan i sammanhanget nämnas att det också finns ett avslag från 2020 gällande en ansökan om allmän sammankomst i Malmö där avsikten var att bränna en koran. I det fallet fanns dock ett konkret hot mot anordnaren (se förvaltningsrättens i Malmö dom den 28 augusti 2020 i mål 10626 - 20).
Sammanfattningsvis är terrorism i allmänhet eller risken för en försämrad Sverigebild inte tillräckligt för att vägra tillstånd till att anordna en allmän sammankomst.
Brott som grund för att vägra tillstånd
En annan vanlig fråga är om inte Polisen kan avslå en ansökan om det kan befaras att brott skulle begås under demonstrationen. I debatten framförs också ofta att brännandet av heliga skrifter måste vara olagligt och då ofta som hets mot folkgrupp (ännu finns dock ingen fällande dom till stöd för en sådan uppfattning). Men i den bestämmelse som tillämpas vid tillståndsprövningen finns inte brott eller brottslighet med som en grund för avslag (se 2 kap 10 § OL).
Lagstiftaren har i detta sammanhang uttalat att demonstrations- och mötesfriheterna är grundläggande fri- och rättigheter som sedan lång tid tillbaka spelar en väsentlig roll som politiskt uttrycksmedel och utgör hörnstenar i vårt demokratiska samhälle. Genom att en demonstration kan genomföras utan egentliga ekonomiska resurser är den vidare ett viktigt och värdefullt komplement till andra medel för opinionsbildning.
Redan 1970 genomfördes ett antal lagändringar som utvidgade yttrandefriheten på olika områden i svensk rätt. Bland annat genomfördes ändringar som innebar att vissa yttrandefrihetsbrott som tidigare aktualiserats i samband med demonstrationer inte längre skulle vara straffbara. Samtidigt avskaffades möjligheten för Polismyndigheten att upplösa en allmän sammankomst om det vid denna förekommit något som stred mot lag. Det erinrades dock att ändringarna inte innebar någon förändring av polisens möjlighet att ingripa mot enskilda gärningspersoner som begått brott.
Lagstiftaren fann vidare att uttrycket ”ordning och säkerhet” i regeringsformen i och för sig kunde anses täcka också förekomsten av brottsliga handlingar, men valde inte att återinföra någon regel som innebär att en allmän sammankomst fick upplösas (alltså i ett skede efter det att tillstånd lämnats) enbart av den anledningen att det vid denna förekommit vissa brott. Detsamma ansågs i än högre grad gälla möjligheten att på förhand vägra tillstånd till en sammankomst på grund av misstanke om brott. Lagstiftaren har därför inte använt möjligheten att genom lag [närmast då i ordningslagen] ge förutsättningar att vägra tillstånd till en allmän sammankomst på den grunden att det kan befaras att brott kommer att begås.
Polisen ger endast tillstånd till allmänna sammankomster
Vad sökanden skriver i sin ansökan om vad vederbörande tänker göra under den sökta allmänna sammankomsten ska således inte ses som någon form av friskrivning från ansvar. I detta sammanhang föreligger alltså inte någon straffrihetsgrund. Det blir mot den bakgrunden även helt bakvänt att påstå att Polisen skulle ge tillstånd till att någon bränner en koran. Det vore även i viss mån bakvänt om Polisen skulle lägga sig i vad var och en har för åsikter eller tankar.
När en ansökan om att få anordna en allmän sammankomst prövas inte utifrån vad den ska innehålla, vilka yttranden som ska göras eller vilket budskap som ska spridas, en sådan prövning skulle lätt kunna förvandlas till en form av otillbörlig censur och på så vis en tämligen godtycklig begränsning av bland annat yttrandefriheten. Ansvaret för de budskap som sprids och de handlingar som utförs måste alltså fortfarande ligga kvar på den enskilde.
Polisens prövning handlar istället om och hur ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas och vilka åtgärder som krävs för att detta ska kunna säkerställas. Det kan även handla om trafiksituationen och hur den ska kunna regleras för att i så liten utsträckning som möjligt störas. Men det kan också handla om att säkra liv och hälsa vilket i ordningslagen betecknas som att förhindra epidemi, något som vi verkligen fått erfara o samband med pandemin. Polisen ger alltså tillstånd för att kunna genomföra en allmän sammankomst och ställer vid behov upp villkor för att den ska kunna genomföras på ett ordnat och säkert sätt. Några tillstånd till att bränna heliga skrifter omfattas inte av det polisiära uppdraget.
Bilden ovan. Salwan Momika förs bort av polis efter en allmän sammankomst. Foto: Johan Nilsson/TT.
Artikeln är tidigare publicerad i JUNO Nyheter 2023-09-07.