Högre status för upphandlare – nyckel till klimatmålen

Tidigare i höstas presenterade regeringen promemorian ”En skyldighet att beakta vissa samhällsintressen vid offentlig upphandling” (DS 2021:31). I den föreslås att upphandlande myndigheter och enheter alltid måste beakta klimatet vid offentlig upphandling. Samma gäller för miljön, människors hälsa, djuromsorg samt sociala och arbetsrättsliga aspekter när det är relevant med hänsyn till upphandlingens syfte.
Orden kan te sig stora och fina men innebär endast att två paragrafer i LOU formuleras om och får några tillägg. Den avgörande förändringen är att den som upphandlar istället för ”bör” beakta, som det nu anges i lagrummet, i fortsättningen ”ska” beakta de intressen som räknas upp, bland annat miljö och människors hälsa med mera.
Att ändra från ”bör” till ”ska” är något som diskuterats under en längre tid i olika upphandlingssammanhang och i år tyckte Upphandlingsmyndigheten att tiden var mogen för den förändringen. Den fanns med som ett av flera förslag som myndigheten i februari i år redovisade i ett PM till finansdepartementet för att offentlig upphandling ska bidra till att nå klimatmålen.

– Vi tog fram ett förslag om det eftersom vi tycker det är dags att gå från ”bör” till ”ska” för att tydligt visa att man menar allvar med att offentlig sektor ska använda offentliga affärer och upphandlingar för att främja de här intressena, säger Annie Ståhlberg, chef på hållbarhetsenheten på Upphandlingsmyndigheten.

– En sådan ändring visar på en tydlig inriktning om vad lagstiftaren vill och tycker är viktigt. Vi hoppas att det leder till en ökad fokus på hållbarhetsfrågorna såklart. Så att fler ställer krav och fler tar hänsyn till hållbarhet i sina upphandlingar.

Sedan tidigare anges i 4 kap. 3 § LOU att miljöhänsyn samt sociala- och arbetsrättsliga hänsyn bör tas vid upphandlingar. Regeringen föreslår nu att hänsyn ska tas till klimatet, miljön, människors hälsa och djuromsorg. De tre senare med tillägget att det endast behöver göras ”när det är relevant med hänsyn till upphandlingens syfte”.

Magnus Josephson är en av Sveriges mest anlitade konsulter inom offentlig upphandling. Han är skeptisk vilken nytta som regeringens förslag kommer att ha i praktiken.

– De som lägger fram det här från politiskt håll borde visa vilka effekter det blir av det här. Hur mäter man skillnaden på före och efter, frågar han retoriskt.

– Är det bara drömmar och visioner eller finns det ett konkret program för hur det här ska ge effekt. jag vill se siffror på att det här verkligen skapar någon skillnad.
Den mätbara effekt som Magnus Josephson efterfrågar lyser dock med sin frånvaro i promemorian. Endast vaga formuleringar med förhoppningar om att myndigheter i större utsträckning kommer att ta ökad hänsyn till klimat och samhällsintressen står att finna.

– Det är i grund och botten en politisk vilja att föra upphandlingar åt ett visst håll. Vad samhällsnyttan är borde stå i promemorian. Jag förstår att man vill väl, men skapar det en bättre verklighet, visa mig siffror på det.

Enligt Magnus Josephson finns det mycket effektivare sätt att får till upphandlingar med hållbarhetsprofil.

– Överlåt till företagen att förklara hur deras lösning skapar mindre miljöpåverkan och hur det kan följas upp och räknas hem. Det ska vara en del av anbudet som utvärderas, exempelvis hur produktens energiförbrukning minimeras och hur man viktar det mot annat som bedöms. Sätt upp mål och låt anbudsgivarna fundera på hur de kan nås.

En som också är inne på att det finns andra och bättre sätt att få till mer hållbara

– Det finns kommuner där upphandlingschefen sitter i kommunens eller myndighetens ledningsgrupp istället för att vara en chef långt ner i organisationen. Dessa upphandlande organisationer har ofta ett mer strategiskt förhållningssätt till inköp och upphandling vilket i sin tur leder till bättre affärer och till större nytta för medborgarna.

Hade den enskilde upphandlaren fått tid och status i organisationen då hade vi sett helt andra upphandlingar. Detta är en viktigare faktor än att ändra från ”bör” till ”ska” i bestämmelsen i LOU.

Att göra bra upphandlingar med en tydlig miljöeffekt är inte det lättaste då det kräver utredning, menar hon. Vidare behöver upphandlare mer status i sina organisationer för att göra offentlig upphandling till den välfärdsmotor som den har alla förutsättningar att vara.

– Att som upphandlare arbeta med särskilda villkor för fullgörande av kontrakt kan vara ett effektivt verktyg för att få in sunda och konkurrenskraftiga anbud, säger hon.

– Med särskilda villkor för fullgörande av kontrakt ställer du krav som endast vinnande leverantör måste uppfylla och som inte behöver uppfyllas vid anbudsinlämnandet utan senare, t.ex. vid avtalets ingående eller senare i avtalet. Denna form av villkor kan vara väldigt effektiva i upphandlingar men man behöver vara tydlig när villkoret ska vara uppfyllt samt vad som händer om det inte är uppfylls.

Som exempel nämner Catharina att det kan var bättre att ställa krav på att leverantören ska ha en eldriven fordonsflotta på plats ett år in i avtalet än att kravet ska gälla redan i samband med anbudsinlämnandet. Då kan de som lämnar anbud använda pengar som de tjänar in på kontraktet till att ställa om till elfordon. Och många fler leverantörer kan lämna anbud.

– Ett sådant kravställande kräver mer aktivitet, kontroll och uppföljning av den upphandlande myndigheten, vilket kan vara svårt för vissa organisationer.

– Vad som händer om leverantören inte ställt om till elbilar, det måste man också tänka på. Kanske vite om det inte uppfylls eller bonus om villkoret uppfylls. Bonus är något som nästan ingen upphandlande myndighet jobbar med. Min erfarenhet är dock att leverantörer hellre vill ha morötter än piska.
I likhet med Magnus Josephson är hon också tydlig med att det finns en otrolig kraft i offentliga upphandlingar som instrument för att påverka samhället.

– Upphandling kan göra stor skillnad om de verktyg som finns tillgängliga används på rätt sätt. Det finns ett fantastiskt smörgåsbord som kan användas för att ställa miljö- och sociala krav. När vi gick med i EU stod det ingenting i EU-direktivet om miljö. Nu har pendeln svängt till andra sidan, så nu finns det bestämmelser i LOU som möjliggör hållbara ställningstaganden inom en rad olika områden.

Frågan är hur mycket effekt ens regeringen tror att deras eget förslag om att ändra ”bör” till ”ska” i lagtexten kommer att få. Upphandlande myndigheter måste inte alltid prioritera de aktuella samhällsintressena framför exempelvis ett lågt pris. Det är heller inte tillåtet att göra avsteg från de grundläggande upphandlingsprinciperna för att beakta ett visst samhällsintresse, det skulle i sådana fall kunna angripas i domstol. Samtidigt som det vid en överprövning inte kommer gå att åberopa att en myndighet inte tagit tillräcklig hänsyn till klimatet.

Regeringens promemoria är just nu ute på remiss. Svaren ska ha kommit in senast den 31 januari 2022, med målet att lagändringen ska träda ikraft den 1 juli. Säkert kommer remissvaren innehålla kritiska röster mot olika delar, men det är svårt att se att ett förslag som värnar om ett antal skyddsvärda intressen skulle få tummen ner och inte antas av Riksdagen.