En ny vägledande dom om skolans grundbelopp har nyligen meddelats av Högsta förvaltningsdomstolen. Domstolen slår fast att kommunala beslut att kvitta underskott mot tidigare års överskott inte strider mot likabehandlingsprincipen. Den skoljuridiska experten Jennie Elfström analyserar domen och konstaterar att vissa frågor alltjämt lämnas öppna för tolkning.
Kommunen ska ge kommunala och fristående verksamheter likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva verksamheten. Grundbelopp till fristående huvudmän ska därmed bestämmas på samma grunder som när kommunen fördelar resurser till sina egna verksamheter. Denna s.k. likabehandlingsprincip utgör ramarna för kommunens resursfördelning.
Enligt 14 kap. 1 § första stycket skolförordningen ska grundbeloppet beslutas utifrån kommunens budget och beslutas före kalenderårets början. Enligt 2 § framgår att om kommunen under ett budgetår tillför ytterligare resurser till den kommunala verksamheten ska motsvarande resurser ges till de enskilda huvudmän som bedriver motsvarande fristående skolverksamhet. Om kommunen i stället minskar ersättningen till den egna verksamheten får bidraget till de enskilda huvudmännen minskas i motsvarande mån genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ner.
Kommunen kvittar underskott
Malmö kommun tillämpar, precis som många andra kommuner i Sverige, ett system där enskilda huvudmän blir kompenserade i efterhand om de faktiska kostnaderna i den motsvarande kommunala verksamheten har överskridits i förhållande till budget.
Under en period om fyra år, 2014–2017, hade den kommunala förskoleverksamheten totalt sett haft ett budgetöverskott. 2017 uppstod dock ett budgetunderskott. I maj 2018 beslutade Malmö kommun att kvitta det samlade överskottet för 2014–2017 mot underskottet för 2017. Samtidigt beslutade kommunen att inte kompensera de fristående förskoleverksamheterna för detta budgetunderskott.
De kommunala fritidshemmen hade däremot haft en lägre kostnadsnivå totalt sett än budget för 2014–2017. Utfallet för 2014 och 2015 blev lägre än vad som hade budgeterats för, men för åren 2016 och 2017 var utfallet det motsatta. Kommunen räknade av överskottet för 2014 och 2015 mot underskottet för de två följande åren 2016 och 2017. I den del överskottet inte täckte underskottet kompenserades de fristående fritidshemmen genom att grundbeloppet justerades till ett högre belopp.
Kammarrätten: ”I strid med likabehandlingsprincipen”
Kammarrätten kom fram till att beslutet stred mot skolförordningen. Kammarrätten ansåg att den praktiska konsekvensen av kommunens beslut är att fristående verksamheter för 2017 fick mindre bidrag än vad som tilldelats kommunens egen verksamhet samma år. Att då kvitta ett års underskott mot överskott, som delvis uppkommit så långt tillbaka som tre år tidigare, ansågs stå i strid med likabehandlingsprincipen.
Frågan om sättet att tillföra ytterligare resurser till den egna verksamheten under löpande budgetår var uppe för prövning i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) för några år sedan. I HFD 2015 ref. 53 hade kommunen beslutat under innevarande budgetår att tillföra mer resurser till sina egna verksamheter. De enskilt bedrivna verksamheterna skulle få del av motsvarande tillskott först under påföljande år. HFD ansåg emellertid att detta förfarande stred mot likabehandlingsprincipen.
Förutsättningarna i det här fallet var dock annorlunda. Kommunen hade inte tillfört resurser under löpande budgetår. I stället hade kommunen beslutat att kvitta underskott för 2017 mot tidigare års överskott, det vill säga kommunen tillförde resurser först i efterhand på̊ grund av att den kommunala verksamheten visat sig gå med underskott.
HFD: ”Likabehandling kan inte utgå på årsbasis”
Kammarrättens dom gällande kommunens beslut kom hela vägen till HFD:s bord. Domstolen konstaterar (dom 2078-20, 2021-12-14) att ett tillskott till den fristående verksamheten som beror på att den kommunala verksamheten redovisar underskott inte aktualiseras under det löpande budgetåret. Det är först när budgetåret har gått som det är känt hur stort underskottet är.
HFD anser att kommunens beslut inte innebar att de kommunala verksamheterna fått mer resurser på grund av underskottet utöver de resurser som de fått tilldelade i samband med att grundbeloppen fastställdes. De fristående verksamheterna har inte fått någon minskad ersättning, men har samtidigt inte kompenserats fullt ut för 2017 års underskott.
HFD anser, till skillnad från kammarrätten, att likabehandling inte kan utgå på årsbasis och pekar särskilt på den omständigheten att det inte skulle vara rimligt om en kommun alltid skulle behöva kompensera fristående verksamheter för enskilda års underskott i den kommunala verksamheten – men samtidigt sakna möjlighet att utnyttja tidigare uppkomna överskott. En sådan ordning skulle enligt HFD innebära att den kommunala verksamheten tilldelas mindre resurser i förhållande till de fristående verksamheterna.
Utfallet i HFD var väntat med tanke på hur regelverket i skolförordningen ser ut. Det väsentliga enligt HFD är alltså att resursfördelning för kommunala respektive fristående verksamheter sker på lika villkor över tid. Frågan om hur lång tidsperiod som avses lämnas dock öppen och HFD tar alltså inte ställning till om kvittning av överskott för längre period än tre år tillbaka står i överensstämmelse med skolförordningens bestämmelser.