Från bostadsdepartementets sida var man mycket noga med att miljöbalkens reglering i så liten utsträckning som möjligt skulle begränsa plan- och bygglagen, PBL. Trots ett starkt motstånd kom dock naturresurslagen och dess reglering med riksintressen att föras in i miljöbalken som dess 3 och 4 kap. Vid sidan av detta växte mer renodlade miljörättsliga instrument fram inom ramen för naturvården, något som EU-lagstiftningen lade grunden för – och som kom att återspeglas i miljöbalken. Denna framväxande regelmassa kom också ganska snabbt att beröra tillämpningen av PBL. Detta visade sig främst genom att möjligheterna till byggande begränsades inte minst bostadsbyggande samt turistanläggningar i känsliga naturområden. Sådant som artskydd, och Natura 2000-områden inbjuder sällan till kompromisser lika lite som strandskyddet – och kompromisser på politisk nivå är den metod som ofta har använts för att jämka samman olika intressen inom en kommun.
Ett brutet löfte?
Det avgörande genombrottet för miljöbalkens starka ställning också vid tillämpning av PBL:s regler kan sägas ha inträffat 2011, när de dåvarande miljödomstolarna omvandlades till mark- och miljödomstolar – domstolar som också hade att hantera och avgöra tvister enligt PBL.
Landets kommuner var inte så pigga att lämna över planfrågorna till domstolsväsendet men efter att politikerna lovat att domstolen skulle begränsa sin verksamhet till att upprätthålla strikta rättsprinciper – och att lagstiftaren avsåg att överlämna att all lämplighetsprövning till kommunens politiker – gav man efter.
Vad löftet sedan var värt var det många som frågade sig sedan mark- och miljödomstolen i Nacka först underkände detaljplanen för Slussen och några år därefter underkände detaljplanen för Blasieholmen och byggandet av Nobelcentret, det senare såsom stridande mot ett riksintresse enligt miljöbalken. Sakerna löste sig dock, först genom att Mark- och miljööverdomstolen godtog detaljplanen för Slussen och därefter, rörande Nobelcentret, att den politiska majoriteten i Stockholms stad ändrades och det överklagande målet som rörde Nobelcentret återkallades av den nya majoriteten. Vad som sedan kan kallas för rättsprinciper och vad som bör räknas till lämplighetsprövning kan man nog fråga sig i dessa fall.
Bostadsprogram underkänns med hänsyn till strandskyddet
Ett vackert exempel som åskådliggör hur miljöbalken har torpederat en detaljplan med ett ambitiöst bostadsprogram och då genom sina strandskyddsregler är rättsfallet MÖD 2016:13. Mark- och miljööverdomstolen upphävde strandskyddet i detaljplanen rörande Råstasjön i Solna, ett uppskattat promenadområde. Solna stad underströk att detaljplanen rörde en bostadsbebyggelse med 600-700 lägenheter, ett angeläget allmänt intresse som man ansåg sig inte kunna tillgodose utanför det aktuella området. Behovet av nya bostäder är påtagligt argumenterade Solna stad och tillade att kommunen gentemot staten åtagit sig att uppföra nya bostäder som en avtalsenlig skyldighet mot att tunnelbanan byggdes ut till Arenastaden. Mot Naturskyddsföreningen och andra invände Solna stad att behovet av bostäder är så stort att bostadsbyggande måste ske på samtliga platser där det är möjligt.
Mark- och miljööverdomstolen underkände dock resonemanget och menade att man från Solnas sida inte hade ansträngt sig tillräckligt för att hitta mark att bebygga utanför strandskyddat område. Liknande avgöranden har därefter drabbat Stockholm stad och många andra kommuner.
Hotade arter sätter stopp för byggplaner
Under senare år är det särskilt naturvårdens intressen som stått i fokus och då skyddet för hotade arter. Särskilt två avgöranden av mark- och miljööverdomstolen har fått stort genomslag när det gäller begränsningar av exploateringen MÖD 2016:24 och MÖD 2017:49. I det första fallet, som rörde Kolmårdens djurpark beviljade nämnden bygglov för uppförande av en berg- och dalbana utan föregående detaljplanering. I nära anslutning till området där berg- och dalbanan hade uppförts låg områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. Området var beläget vid en kuststräcka som omfattades av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken samt gränsade till två naturreservat och ett Natura 2000-område. Utredningen visade att berg- och dalbanan skulle ge upphov till buller. I målet fanns även omfattande utredning avseende berg- och dalbanans eventuella påverkan på vissa rödlistade arter och det gick inte att utesluta att dessa arter skulle påverkas.
Sammanfattningsvis ansåg MÖD att uppförandet av berg- och dalbanan gav upphov till frågor av sådan karaktär och omfattning att prövningen av åtgärden krävde en föregående detaljplaneläggning. Nämndens beslut om bygglov upphävdes därför.
Genom MÖD 2017:49 upphävde Mark- och miljööverdomstolen Vadstena kommuns beslut att anta en detaljplan eftersom ett genomförande av planen, som handlade om nybyggnation av tre flerfamiljshus i slottsparken i Vadstena, kunde medföra påtaglig skada på ett riksintresse för kulturmiljövården. Kommunens beslutsunderlag ansågs bristfälligt eftersom det saknades en analys av vilka konsekvenser ett genomförande av planen skulle kunna få för fladdermöss som förekommer i planområdet. Domen ifråga kan sägas gå igen i ett antal domar som rör bostadsbyggande.
I målet P 10706-21, dom 20 december 2022, rörde det sig om en detaljplan som syftade till att komplettera ett område i Stockholm (Solberga) med ca 130 lägenheter i flerbostadshus. Inom de aktuella områdena föreslogs befintlig natur- och parkmark omvandlas till kvartersmark för i huvudsak bostäder. Mark- och miljööverdomstolen upphävde detaljplanen eftersom det inte kunde uteslutas att den rödlistade arten mindre hackspett finns inom planområdet och varken förekomsten av arten inom området eller vilka konsekvenser ett genomförande av planen kan få för arten ansågs ha utretts tillräckligt.
Fladdermössen vinner igen
Nu har Mark- och miljööverdomstolen återigen satt ner foten när det gäller en detaljplan i ett känsligt område – och ännu en gång intar fladdermöss en central roll. Motala kommun hade beslutat om en plan som syftade till att möjliggöra en större besöksanläggning som inrymde semestercenter med badland, sport- och nöjesaktiviteter samt kommunal simhall samt byggnader för tillfällig vistelse (hotell, semesterbostäder) med parkeringsytor samt därtill naturområde.
Mark- och miljööverdomstolen upphävde emellertid detaljplanen i sin dom från 8 maj 2023 (mål P 14414-21). Kommunen misslyckades helt enkelt med att övertyga domstolen om att en gynnsam bevarandestatus för områdets fladdermössbestånd skulle kunna upprätthållas med en sådan plan. De planerade skyddsåtgärderna ansågs inte vara tillräckliga.
Det går alltså inte idag att skilja ut plan- och bygglagens tillämpning från miljöbalken. Det visar den rättspraxis som har vuxit fram sedan 2011. Många avgöranden illustrerar att det förvisso finns utrymme för lämplighetsprövningar inom ramen för plan- och bygglagen. Under alla omständigheter det nu hög tid att landets kommunpolitiker inser att naturvårdens intressen – i synnerhet när det handlar om EU-regler såsom artskydd – är bindande rättsregler och inte några lämplighetsregler.