En medlemsstat i EU får återinföra gränskontroller mot andra medlemsstater om det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten – men dessa får inte överstiga sex månader. Detta kan få konsekvenser för Sveriges återinförande av gränskontroller. Om den svenska regeringen inte kan visa att ett nytt hot mot landets allmänna ordning och inre säkerhet föreligger kan Sveriges nuvarande gränskontroller komma att strida mot EU-rätten. Det skriver Marios Iacovides, universitetslektor vid Uppsala universitet.
I samband med det som kallades ”migrationskrisen” år 2015 införde många medlemsstater gränskontroller vid sina gränser mot grannländer trots att de var med i Schengen. Ett av dessa länder var Österrike, som införde gränskontroller vid sina gränser mot Ungern och Slovenien. Gränskontrollerna återinfördes ett antal gånger och de grundades vid olika tillfällen på olika bestämmelser i artiklarna 25–29 i kodexen om Schengengränserna, i början på rekommendationer från Europeiska unionens råd och senare på eget initiativ.
Omständigheterna var följande: NW kontrollerades vid Spielfelds gränsövergångsställe när han reste in i Österrike från Slovenien vid två tillfällen, i augusti och november 2019. Han vägrade uppvisa sitt pass och ålades därför böter på 36 euro. NW ansåg att kontrollerna och böterna stred mot EU-rätten och han väckte en talan mot Landespolizeidirektion Steiermark vid den regionala förvaltningsdomstolen. Den nationella domstolen hade tvivel om hur kodexen om Schengengränserna skulle tolkas och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa ett antal frågor till EU-domstolen.
Gränskontroller måste förbli ett undantag
EU-domstolen fann att de gränskontroller som Österrike utsatte NW för i augusti och november 2019 var baserade på artikel 25 i kodexen om Schengengränserna. Denna tillåter medlemsstaterna att – på egen initiativ – återinföra gränskontroller vid unionens inre gränser, då rådets rekommendation till Österrike på basis av artikel 29 i kodexen att återinföra gränskontroller hade löpt ut i november 2017.
EU-domstolen påpekade att artikel 22 i kodexen om Schengengränserna fastställer principen att en person, oavsett nationalitet, får passera gränser mellan medlemsstaterna när som helst och utan att en gränskontroll genomförs. Artikel 25 i kodexen utgör ett undantag från denna princip. Med hänvisning till målen Kempf och Jipa, erinrade EU-domstolen om att undantag och avvikelser från den fria rörligheten för personer ska tolkas restriktivt. Följaktligen måste återinförandet av kontroller vid de inre gränserna förbli ett undantag och bör endast genomföras som en sista utväg.
Tillfälliga gränskontroller får inte vara längre än sex månader
Artikel 25 i kodexen om Schengengränserna tillåter en medlemsstat att tillfälligt återinföra gränskontroller vid sina gränser till andra medlemsstater, om det finns ett allvarligt hot mot dess allmänna ordning eller inre säkerhet. Enligt EU-domstolens tolkning av artikel 25 i kodexen, kan kontrollerna förlängas med maximalt 30 dagar åt taget om hotet kvarstår, men den totala varaktigheten, inklusive alla möjliga förlängningar, får inte överstiga sex månader.
EU-domstolen påpekade dessutom att det framgår från kodexen att unionslagstiftaren ansåg att en period på sex månader var tillräcklig för att den berörda medlemsstaten, i förekommande fall i samarbete med andra medlemsstater, skulle kunna vidta åtgärder för att bemöta det påstådda hotet mot dess säkerhet, för att principen om fri rörlighet skulle återigen få sin fulla verkan efter denna sexmånadersperiod.
Bara ett nytt hot kan motivera att gränskontrollerna tillämpas på nytt
EU-domstolen accepterade att artikel 25 i kodexen får användas på nytt, även omedelbart efter det att sexmånadersperioden har löpt ut, om medlemsstaten står inför ett nytt allvarligt hot som påverkar dess allmänna ordning eller inre säkerhet. Detta hot måste dock vara skilt från hotet som ursprungligen identifierades. Frågan om huruvida det föreligger ett nytt hot måste bedömas med hänvisning till specifika omständigheter och händelser som medlemsstaten åberopar under artikel 27 i kodexen.
Gränskontroller efter det att rådets rekommendation har löpt ut
EU-domstolen fann även att den maximala perioden på sex månader som gäller under artikel 25 inte påverkas av att rådet kan ha rekommenderat tidigare en eller flera medlemsstater att återinföra kontroll vid de inre gränserna, för en varaktighet av högst två år under exceptionella omständigheter som äventyrar Schengenområdets övergripande funktion. När den tvååriga perioden har gått ut, får en medlemsstat omedelbart återinföra gränskontroll för en total varaktighet på högst sex månader, om den står inför ett nytt allvarligt hot mot sin allmänna ordning eller inre säkerhet.
Påföljder
Eftersom den totala perioden på högst sex månader för återinförande av gränskontroller på basis av artikel 25 i kodexen är tvingande, blir alla gränskontroller oförenliga med kodexen efter det att denna period löpt ut. Det innebär även att en person inte kan åläggas påföljd att uppvisa pass eller identitetskort vid inresa från en annan medlemsstat när återinförandet av gränskontroll strider mot kodexen om Schengengränserna och inte häller åläggas böter för vägrandet att visa pass eller identitetskort.
Sveriges gränskontroller
Den 6 maj 2022, bara några dagar efter EU-domstolens avgörande i det här målet, meddelade den svenska regeringen att den återinför tillfälliga gränskontroller. Enligt den svenska regeringens bedömning så finns det ”fortsatt” ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten i Sverige. EU-domstolens tolkning av artikel 25 i kodexen om Schengengränserna i de förenade målen NW mot Landespolizeidirektion Steiermark (C‑368/20), Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (C‑369/20) gör det tydligt att ett fortsatt hot inte kan motivera att en medlemsstat återinför gränskontroller som varar längre än sex månader.
Med andra ord riskerar Sveriges nu aktuella gränskontroller strida mot EU-rätten och därmed sakna verkan – om den svenska regeringen inte kan visa att ett nytt hot mot landets allmänna ordning och inre säkerhet föreligger.