EU-domstolen har nyligen utvecklat sin rättspraxis kring uppehållsrätt för tredjelandsmedborgare. Under vissa omständigheter finns det en presumtion om att det föreligger ett beroendeförhållande till en EU-medborgare. För att nationella myndigheter, som Migrationsverket, ska avslå en ansökan krävs att man kan bevisa att det inte föreligger ett sådant beroendeförhållande. Marios Iacovides, universitetslektor vid Uppsala universitet, förklarar utvecklingen och anar en förändrad syn i praxis.
Målen C-451/19 och C-532/19 handlar om icke-EU-medborgares möjlighet att få uppehållsrätt i en medlemsstat på grund av ett beroendeförhållande till EU-medborgare. XU (mål C-451/19) är en venezuelansk medborgare som sökte om uppehållstillstånd som familjemedlem till en spansk medborgare. XU har en venezuelansk mamma med giltigt uppehållstillstånd, en spansk styvfar som bor hos dem och en spansk halvbror, barn till XU:s mamma och styvfar. Han var minderårig vid tidpunkten för ansökan.
QP (mål C-532/19) är en peruansk medborgare gift med en spansk medborgare. Tillsammans har de en dotter som är spansk medborgare.
Både XU och QP nekades uppehållstillstånd i Spanien med motiveringen att deras familjemedlemmar som var EU-medborgare inte hade tillräckliga tillgångar och tillräckligt omfattande sjukförsäkring för att försörja sig själva och sina familjer. De ansågs bli en börda för socialförsäkringssystemet. I QP:s fall tog man även hänsyn till att han hade ett brottsregister i Spanien: för att ha kört utan körkort och för rattfylleri. Både XU och QP överklagade den spanska myndighetens beslut och deras överklaganden bifölls i första instans. Den spanska regeringens provinskontor i Toledo överklagade till Högsta domstolen i Castilla-La Mancha. Den nationella domstolen hade tvivel om den spanska lagstiftningens förenlighet med EU-rätten och den vände sig därför till EU-domstolen för att hämta ett förhandsavgörande.
Primärrätten ska säkerställa att man kan åtnjuta kärnan av sina rättigheter
EU-domstolen inledde med att påminna om att unionsrätten (i synnerhet sekundärrätten, Direktiv 2004/38) i princip inte är tillämplig på en tredjelandsmedborgares ansökan om familjeåterförening med en familjemedlem som är EU-medborgare men som aldrig utövat sin rätt till fri rörlighet. EU-domstolen påpekade dock att unionsrätten (primärrätten, artikel 20 FEUF) i undantagsfall kan bli tillämplig, med hänvisning till målen Zambrano och Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real mot RH.
Den mycket speciella situationen som motiverar detta undantag är att ett avslag på den tredjelandsmedborgarens ansökan om uppehåll skulle kunna innebära att unionsmedborgaren skulle bli tvungen att lämna unionen. Därmed skulle denne berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet. Detta kan vara fallet när det finns ett beroendeförhållande mellan unionsmedborgaren och tredjelandsmedborgaren.
Ansökningar om familjeåterförening får inte avslås innan man undersöker om det finns ett beroendeförhållande
De nationella myndigheterna måste alltid undersöka om ett beroendeförhållande föreligger mellan en unionsmedborgare och en tredjelandsmedborgare, som skulle kunna innebära att ett nekande av en uppehållsrätt för tredjelandsmedborgaren skulle tvinga unionsmedborgaren att lämna EU:s territorium. Det innebär att EU-rätten förhindrar att en ansökan om uppehåll avslås utan att först undersöka huruvida det föreligger ett beroendeförhållande i varje enskilt fall.
Presumtion för beroendeförhållande när föräldrarna bor ihop
När unionsmedborgaren är minderårig (som QP:s dotter) måste bedömningen av förekomsten av ett beroendeförhållande ta hänsyn till alla omständigheter i ärendet, för att säkerställa barnets bästa. EU-domstolen konstaterade att när båda föräldrarna och barnet bor tillsammans så finns det en motbevisbar presumtion om att ett sådant beroendeförhållande föreligger, eftersom båda föräldrarna - alltså unionsmedborgaren och tredjelandsmedborgaren - delar barnets dagliga omsorg, samt axlar det rättsliga, ekonomiska eller känslomässiga ansvaret för barnet. Denna presumtion är oberoende av att den förälder som är EU-medborgare har en ovillkorlig rätt att stanna kvar i den medlemsstaten och ta hand om barnet i det fall den andra föräldern utvisas.
Förekomsten av ett beroendeförhållande har en koppling till det spanska kravet om att unionsmedborgaren ska ha tillräckliga tillgångar för sig själv och för tredjelandsmedborgaren. Om uppehåll nekas och tredjelandsmedborgaren måste lämna unionen, så blir unionsmedborgaren i praktiken, p.g.a. detta beroendeförhållande, tvungen att följa med och följaktligen lämna unionen. Kravet kan därmed äventyra den ändamålsenliga verkan av artikel 20 FEUF och kan alltså inte tillämpas i sådana situationer.
Uppehållsrätt kan nekas för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten
Oavsett denna presumtion, påpekade samtidigt EU-domstolen att medlemsstaterna kan vägra att bevilja uppehållsrätt för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Detta måste under alla omständigheter stå i proportion till hur allvarliga brott tredjelandsmedborgaren har begått, hur stränga påföljder som har utdömts och hur lång tid har gått mellan brotten och ansökan om uppehåll. Man måste även respektera personens grundläggande rättigheter som följer av stadgan av de mänskliga rättigheterna.
När ett barn finns med i bilden och det föreligger ett beroendeförhållande mellan detta barn och tredjelandsmedborgaren (som kan presumeras, se ovan) så måste den nationella myndigheten dessutom beakta barnets ålder och hälsotillstånd samt dess familjesituation och ekonomi.
Inget beroendeförhållande bara för att makar är skyldiga att bo ihop
EU-domstolen fann att ett beroendeförhållande inte kan anses föreligga enbart för att unionsmedborgaren och tredjelandsmedborgaren är makar och därmed är skyldiga enligt den nationella lagstiftningen om äktenskap att bo ihop. Eftersom en stat inte kan utvisa sina egna medborgare, saknar denna skyldighet verkan. EU-medborgaren kan helt enkelt bo kvar i EU även om tredjelandsmedborgaren utvisas.
Det innebär att ett barn till en tredjelandsmedborgare som är själv tredjelandsmedborgare (som XU) inte kan få uppehållsrätt bara för att föräldern har gift sig med en EU-medborgare. Förälder och barn som är tredjelandsmedborgare skulle därmed kunna tvingas lämna EU och EU-medborgaren kan bli kvar.
Ett barn som är EU-medborgare förändrar läget
Situationen blir dock annorlunda när EU-medborgaren och tredjelandsmedborgaren har ett barn tillsammans som är själv är EU-medborgare, även om barnet aldrig utövat sin rätt till fri rörlighet - som var fallet för XU:s halvbror. Unionsmedborgarna, alltså XU:s styvfar och halvbror, presumeras ju (se ovan) ha ett beroendeförhållande till familjen eftersom alla bor ihop. Om en minderårig tredjelandsmedborgare som XU skulle nekas uppehåll och därmed tvingas lämna EU:s territorium skulle även hans förälder som är tredjelandsmedborgare (XU:s mamma) tvingas följa med. Konsekvensen av det presumerade beroendeförhållandet är att man anser att det andra barnet, som är EU-medborgare, samt pappan skulle tvingas lämna EU:s territorium. Detta skulle äventyra artikel 20 FEUF:s effektiva verkan och skulle därmed strida mot EU-rätten.
Konsekvenser för Migrationsverkets bedömningar
EU-domstolens avgörande i de förenade målen kan ses som ytterligare ett steg ifrån EU-domstolens restriktiva tioåriga rättspraxis i Dereci och den normalisering av splittring av vissa familjer som en mer restriktiv migrationspolitik medfört. EU-domstolen verkar vilja värna om familjelivet samt erkänner att det kan finnas beroendeförhållanden som motiverar uppehållsrätt utanför den nu väletablerade situationen som förelåg i Zambrano, d.v.s. mellan ett barn som är EU-medborgare och föräldrar om är tredjelandsmedborgare.
EU-domstolens presumtion om att det finns ett beroendeförhållande mellan medlemmar i en familj som bor ihop innebär att nationella myndigheter som Migrationsverket måste ge tredjelandsmedborgare som är medlemmar i familjen uppehållsrätt. För att avslå en ansökan om uppehållsrätt så måste myndigheterna bevisa att ett sådant beroendeförhållande inte föreligger, där man beaktar omständigheterna i varje enskilt fall.