EU-domstolen har den 4 mars 2021 meddelat dom i de förenade målen C–473/19 och C–474/19, rörande begäran om förhandsavgörande från Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Målen är även kända under namnet ”Skydda skogen”. I dom om förhandsavgörande klargör EU-domstolen bl.a. att förbuden mot påverkan på arter i art- och habitatdirektivet avser varje individ av en art.
Bakgrunden till målen rörde Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut att inte vidta tillsynsåtgärder med anledning av en anmälan om slutavverkning (d.v.s. att nästintill alla träd avlägsnas) avseende ett skogsområde i Härryda kommun. Med anledning av anmälan om slutavverkning hade Skogsstyrelsen givit specifik vägledning rörande försiktighetsmått och ansåg att åtgärderna i avverkningsanmälan inte stred mot något av förbuden i artskyddsförordningen, under förutsättning att vägledningen följdes.
Respektive begäran om förhandsavgörande avsåg tolkningen av artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet samt artikel 5 i fågeldirektivet, vilka införlivats i svensk rätt genom 4 § första stycket artskyddsförordningen (2007:845).
4 § I fråga om vilda fåglar och i fråga om sådana vilt levande djurarter som i bilaga 1 till denna förordning har markerats med N eller n är det förbjudet att
- avsiktligt fånga eller döda djur,
2. avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
3. avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, och
4. skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser.
Sveriges implementering av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet i artskyddsförordningen har fått utstå en hel del kritik. Exempelvis då Sverige valt att inte skilja på vad som är förbjudet enligt art- och habitatdirektivet och vad som är förbjudet enligt fågeldirektivet. Detta har bl.a. fått till följd att artskyddsförordningen ställer upp ett större skydd för fåglar än vad som följer av fågeldirektivet.
Den aktuella begäran om förhandsavgörande, som inkom till EU-domstolen den 18 juni 2019, har lett till att MÖD, i mål nr M 7168-19 av den 26 februari 2021, gjort vissa förtydliganden. MÖD uppmärksammar i nämnda avgörande om Nordkalks verksamhet att det är tveksamt om tidigare rättspraxis från MÖD är förenlig med Sveriges EU-rättsliga åtaganden. MÖD uttalar bl.a. att det får anses klart att det finns skäl att ifrågasätta om rättstillämpningen i M 2016:1 är förenlig med art- och habitatdirektivet och att den omständigheten talade för att vilandeförklara Nordkalkmålet i väntan på förhandsavgörandet från EU-domstolen. Då de i Nordkalkmålet aktuella åtgärderna redan i enlighet med de bedömningar som framgår av MÖD 2016:1 ansågs komma i konflikt med förbudet i 4 § artskyddsförordningen fanns dock ingen anledning att invänta ett förhandsavgörande avseende tolkningen av art- och habitatdirektivet eller att vilandeförklara målet.
Målen hos EU-domstolen
I nu aktuellt förhandsavgörande underkänner EU-domstolen den praxis som har utvecklats i Sverige (MÖD 2016:1) där MÖD uttalat att det för verksamheter där syftet uppenbart är ett annat än att döda eller störa djurarter är rimligt att det krävs en risk för påverkan på den skyddade artens bevarandestatus i området för att utlösa förbuden i 4 § artskyddsförordningen.
Att en bedömning ska göras på individnivå framgår, enligt EU-domstolen, redan av lydelsen av artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet där medlemsstaterna åläggs en skyldighet att förbjuda vissa handlingar som skadar ”exemplar” av eller ”ägg” från djurarter. EU-domstolen konstaterar dock att begreppet ”en arts bevarandestatus” i direktivet hänvisar till ”mängden hos artens population” och inte till den specifika situationen för en individ eller ett exemplar av en art, vilket innebär att bevarandestatusen bestäms och utvärderas bland annat med hänsyn till berörda arters populationer. Vidare anförs att bestämmelsen innehåller ett förbud mot att avsiktligt störa arter, bl.a. särskilt under deras parningsperioder, och att förbudet då är av än större betydelse under perioder då exemplar av arterna är särskilt utsatta. Ett åsidosättande av förbudet under en sådan period är då särskilt ägnat att påverka bevarandestatusen negativt, men även åtgärder som inte medför en påverkan på bevarandestatusen omfattas av förbudet.
EU-domstolen anför därför att förbuden i art- och habitatdirektivet inte förutsätter att en viss åtgärd riskerar att påverka den berörda artens bevarandestatus negativt, d.v.s. förbuden aktualiseras även på individnivå. En annan ordning skulle dessutom leda till kringgående av prövningen avseende vilken påverkan en åtgärd har på en arts bevarandestatus. En prövning som är relevant vid tillämpning av de undantag som får göras med stöd av artikel 16 i direktivet.
EU-domstolen klargör även att förbuden gäller för samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium, och således inte endast för de fågelarter som är särskilt hotade och därmed upptagna i bilaga 1 till artskyddsförordningen.
Slutligen konstaterar EU-domstolen att förbuden i art- och habitatdirektivet fortsatt gäller även för de arter för vilka gynnsam bevarandestatus uppnåtts. Detta följer enligt EU-domstolen bl.a. av att huvudsyftet med direktivet är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls och att åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet syftar till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus. Eftersom direktivet även syftar till att en gynnsam bevarandestatus bibehålls måste de arter som har uppnått en sådan bevarandestatus skyddas mot varje försämring av densamma.
EU-domstolen har vidare öppnat upp för att en helhetsbedömning måste göras i varje enskilt fall. Detta genom att förorda en prövning av om skogsbruksåtgärderna i de aktuella målen grundar sig på en förebyggande strategi som tar behovet att bevara de berörda arterna i beaktande, samt om åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.
Kommentar
Med anledning bl.a. av den kritik som framförts kring Sveriges implementering av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet, har regeringen tillsatt en utredning (M 2020:03) för att se över artskyddsförordningen. Syftet är att se över fridlysningsbestämmelserna och på så sätt säkerställa att de bidrar till ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, att se över att bestämmelserna är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden samt att analysera och klarlägga hur långtgående skydd EU-rätten kräver. Stort fokus ligger på att ta fram förslag om ersättningsbestämmelser. Sådana saknas helt i artskyddsförordningen idag, vilket lett till en hel del domstolsprocesser när avverkningsrätt i skogsbruket vägrats. Uppdraget ska redovisas senast den 14 maj 2021.
Det återstår att se vad EU-domstolens förhandsavgörande får för genomslag i de mål som ligger för avgörande hos Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Helt klart är att det kommer att krävas större hänsyn till artskyddsförordningen i kommande miljöprövningar gällande t.ex. bostadsbyggande, infrastruktur, gruvdrift eller vindkraft där åtgärder riskerar att påverka individer eller populationer av fågel- eller djurarter. Eller om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i berörda arters livsmiljöer påverkas, oaktat om detta i sig medför en påverkan på arternas bevarandestatus, eller om arterna är särskilt skyddsvärda och därigenom upptagna i direktivets bilaga 1, och detta oavsett om arterna redan har uppnått en gynnsam bevarandestatus.
Det ska understrykas att aktuellt avgörande gäller skogsbruksåtgärder, även om EU-domstolen också gör generella uttalanden om tolkningen av art- och habitatdirektivet. Det ska också poängteras att EU-domstolen, i förhållande till påverkan på individnivå, endast uttalar sig om tolkningen av art- och habitatdirektivet och inte fågeldirektivet, även om artskyddsförordningens formuleringar i nuläget medför att domstolens tolkningar behöver beaktas även avseende fåglar.
Av: Pia Pehrson advokat/deägare, Caterina Carreman advokat och Björn Eriksson biträdande jurist Foyen Advokatforma