EU-domstolen fastslår i ett färskt avgörande att det i princip inte strider mot unionsrätten att en medlemsstat, med hänvisning till allmänintresset, föreskriver att medborgarskapet kan förloras i avsaknad av verklig anknytning till landet – även om det medför att personen ifråga också förlorar sin ställning som unionsmedborgare. Proportionalitetsprincipen kräver dock, framhåller domstolen, att det finns utrymme för en individuell bedömning av de tänkbara följderna utifrån ett unionsrättsligt perspektiv. EU-domstolen betonar också att berörda individer måste informeras om att de riskerar att förlora sitt medborgarskap. EU-domstolens avgörande innebär krav på konkreta förändringar. ”Sverige måste ändra sin lagstiftning för att göra det möjligt för personer som har förlorat sitt medborgarskap att söka inom en rimlig tid efter att de fyllt 22 år”, skriver Marios Iacovides i en analys.
X föddes oktober 1992 i USA. Hon har en dansk mor och en amerikansk far och har därmed sedan födseln haft såväl danskt som amerikanskt medborgarskap.
Enligt 8 § 1 första meningen i den danska medborgarskapslagen kan en person fråntas sitt danska medborgarskap vid 22 års ålder, om hen är född utomlands, aldrig har varit bosatt i Danmark och inte heller uppehållit sig där under förhållanden som tyder på samhörighet med landet, förutsatt att personen inte blir statslös. Enligt andra meningen i samma bestämmelse får den danska ministern för flyktingar, invandrare och integration medge att medborgarskapet behålls efter en ansökan som inges innan en person fyller 22 år.
X lämnade in en ansökan om att behålla sitt danska medborgarskap till Udlændinge- og Integrationsministeriet (ministeriet) efter hon hade fyllt 22 år. X hade uppehållit sig i Danmark högst 44 veckor före sin 22-årsdag. Hon hade vistats i Danmark under fem veckor efter sin 22-årsdag och hon ingick då i det danska basketlandslaget. X hade dessutom vistats ungefär tre till fyra veckor i Frankrike år 2005.
Ministeriet fattade ett beslut i januari 2017 om att frånta X sitt medborgarskap enligt 8 § 1 första meningen medborgarskapslagen. Ministeriet ansåg att undantaget i andra meningen inte kunde tillämpas då X ansökan om att behålla det danska medborgarskapet hade lämnats in efter hon hade fyllt 22 år. X väckte talan vid Københavns byret (Domstolen i Köpenhamn) och yrkade att beslutet skulle ogiltigförklaras och omprövas. Ansökan överlämnades till Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark).
Appellationsdomstolen ansåg att det råder tvivel om de aktuella danska reglerna är förenliga med unionsrätten, särskilt artikel 20 FEUF samt artikel 7 i stadgan. Appellationsdomstolen begärde därför en förhandsavgörande från EU-domstolen.
Hur aktualiseras EU-rätten?
Under folkrätten råder varje medlemsstat över villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap. Detta är alltså inte någonting som regleras på unionsrättslig nivå, utan betraktas som en nationell angelägenhet. Hur aktualiseras då EU-rätten? Kopplingen är unionsmedborgarskapet. Enligt artikel 20 FEUF är varje medborgare i en medlemsstat per automatik även unionsmedborgare. Förlusten av en medlemsstats medborgarskap kan därmed innebära att en person även förlorar sitt unionsmedborgarskap, i situationer liknande den för X som endast är medborgare i en medlemsstat. Därmed aktualiseras unionsrätten och de nationella bestämmelsernas förenlighet med densamma - särskilt proportionalitetsprincipen.
Av den anledningen och till följd av rättspraxis från EU-domstolen, särskilt mål C-221/17 Tjebbes m.fl., har det danska ministeriet preciserat att det ska göras en individuell bedömning av huruvida konsekvenserna av förlusten av det danska medborgarskapet - och därmed av unionsmedborgarskapet är proportionerliga till det mål som eftersträvas med förlusten – nämligen att säkerställa att medborgare har en verklig anknytning till Danmark.
Danmark kan i princip frånta medborgarskap
EU-domstolen (mål C-689/21 Udlændinge- og Integrationsministeriet) erkände inledningsvis att Danmark har rätt i att vilja skydda det särskilda band av solidaritet och lojalitet som finns mellan staten och dess medborgare, liksom den ömsesidighet i fråga om rättigheter och skyldigheter som utgör grunden för medborgarskapet. Medborgarskapet kan ses som ett uttryck för en verklig anknytning till en stat. Det innebär att det är legitimt att knyta förlusten av medborgarskapet till att en sådan verklig anknytning inte finns eller har upphört, för att därigenom undvika att danskt medborgarskap överförs i generationer till personer som är bosatta utomlands och som varken har någon kännedom om eller anknytning till landet.
EU-domstolen accepterade alltså Danmarks syfte med artikel 8 § 1 första meningen i medborgarskapslagen och fann att de kriterier som nämns i bestämmelsen är legitima för att uppnå målet. Dessutom godtog EU-domstolen att Danmark ville dra en tydlig åldersgräns vid 22 år. Slutsatsen blev att det i princip inte strider mot unionsrätten att en medlemsstat, med hänvisning till allmänintresset, föreskriver att medborgarskapet kan förloras i avsaknad av verklig anknytning till landet - även om denna förlust medför att personen i fråga också förlorar sin ställning som unionsmedborgare.
De danska reglerna anses oproportionerliga
EU-domstolen fortsatte med att närmare granska de ifrågasatta danska bestämmelserna och om konsekvenserna av tillämpningen är proportionerlig till det i sig legitima målet, med hänsyn till att en person även kan förlora unionsmedborgarskapet om hen förlorar en medlemsstats medborgarskap.
Domstolens utgångspunkt är att det inte kan anses förenligt med proportionalitetsprincipen om man inte vid något tillfälle kan få till stånd en individuell bedömning av vilka följder en förlust av en medlemsstats medborgarskap kan få för en person utifrån ett unionsrättsligt perspektiv. Med andra ord så måste medlemsstaterna tillse till att en sådan möjlighet till prövning kan göras av behöriga myndigheter och domstolar. Denna möjlighet måste vara reell, betonar EU-domstolen, för att se till att det inte blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten. Detta gäller även om medlemsstaterna åtnjuter s.k. nationell processautonomi, alltså är fria att i sin interna rättsordning fastställa de processuella regler som syftar till att skydda enskildas rättigheter enligt unionsrätten.
Med hänsyn till rättssäkerheten fann EU-domstolen att medlemsstaterna kan fastställa rimliga preklusionsfrister för att lämna in en ansökan om att behålla medborgarskapet. I de aktuella danska reglerna finns en sådan möjlighet, som nämnts ovan, och ministeriet prövar en ansökan även utifrån de konsekvenser som fråntagandet av medborgarskapet kan ha för individens möjligheter att utöva sina rättigheter som unionsmedborgare.
Däremot invände EU-domstolen mot att fristen för att ansöka om att behålla det danska medborgarskapet löper från det att en person fyller 21 år fram till att personen i fråga fyller 22 år, även om personen inte i vederbörlig ordning har informerats av de behöriga myndigheterna om att hen riskerar att omedelbart förlora sitt medborgarskap och har rätt att inom nämnda frist ansöka om att få behålla det. EU-domstolen fann därmed att fristen kombinerad med brister vad gäller att informera berörda personer om densamma strider mot unionsrättens effektiva genomslag (effektivitetsprincipen).
EU-domstolen invände även mot att fristen löper ut den dag då en person fyller 22 år. Enligt EU-domstolen är det inte logiskt att fristen löper ut då, eftersom de danska reglerna förutsätter att en berörd person ska kunna åberopa omständigheter som visar på att hen har en tillräcklig anknytning till Danmark fram till samma dag. Ansökan måste alltså kunna lämnas in efter personen har fyllt 22 år för att ha en reell möjlighet att åberopa omständigheter som kan ha inträffat under den period som är nära den dag då en person fyller 22 år. EU-domstolen fann alltså att fristen måste förlängas, utöver den tidpunkt då personen i fråga uppnår 22 år, för att vara förenlig med unionsrätten.
Därutöver tyckte EU-domstolen att ett effektivt utövande av de rättigheter som tillkommer unionsmedborgaren enligt artikel 20 FEUF, kräver att tidsfristen kan först börja löpa om de behöriga myndigheterna vederbörligen har informerat den berörda personen om att hen har förlorat eller är på väg att förlora sitt medborgarskap, och om möjligheten att ansöka om att få behålla det eller återfå det med retroaktiv verkan (ex tunc).
Ett alternativ som EU-domstolen också accepterade är att låta den berörda personen återfå sitt medborgarskap med retroaktiv verkan i anslutning till en ansökan om ett pass eller annan resehandling som styrker medborgarskapet, även om en sådan ansökan har lämnats in efter utgången av en rimlig tidsfrist. Denna prövning måste enligt EU-domstolen ta hänsyn även till rättigheterna i stadgan, t.ex., rätten till respekt för familjelivet i artikel 7, jämförd med skyldigheten att ta hänsyn till barnets bästa i artikel 24.2.
Slutligen fann EU-domstolen att bristerna i de danska reglerna inte kunde uppvägas av möjligheten att återfå medborgarskapet genom naturalisation, oavsett under vilka förutsättningar, om än förmånliga, medborgarskap kan åter beviljas en person som likt X tidigare fråntagits det.
Får konsekvenser för Sverige
Danmark kommer att behöva ändra sin medborgarskapslag eller gällande själva tillämpningen för att rätta sig efter EU-domstolens avgörande. EU-domstolen verkar föreslå tämligen specifika ändringar såsom:
- Att låta personer som har fyllt 22 år att inom en rimlig tid söka om att återfå sitt medborgarskap med retroaktiv verkan
- Att se till att fristen inte börjar löpa före det att en berörd person vederbörligen har informerats om att hen riskerar att förlora sitt medborgarskap
- Att låta personer som har blivit av med sitt medborgarskap återfå det med retroaktiv verkan i samband med en ansökan om ett pass eller resehandling som styrker medborgarskapet
I Sverige finns det liknande regler som i Danmark om fråntagande av medborgarskap för personer som fötts utomlands och inte har haft hemvistelse i Sverige eller regelbundet besökt landet. Den relevanta bestämmelsen är 14 § Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap. I Sverige är emellertid den period som en person som riskerar att förlora sitt medborgarskap kan ansöka om att få behålla det betydligt längre – från 18 års ålder till dess att personen ifråga fyller 22 år.
Sveriges lagstiftning är dock lika problematisk som i Danmarks fall i det avseendet att ansökan för att behålla medborgarskapet måste inges innan personen fyller 22 år.
EU-domstolens avgörande innebär alltså att även Sverige måste ändra sin lagstiftning för att göra det möjligt för personer som har förlorat sitt medborgarskap att kunna söka inom en rimlig tid efter att de fyllt 22 år, för att de därmed ska kunna åberopa relevanta omständigheter som inträffat fram till den dagen de fyller 22 år. Dessutom kan fristen börja löpa först när personen informeras om risken att bli av med sitt medborgarskap.
Just nu pågår i Sverige en utredning om skärpta krav för att få svenskt medborgarskap, vilket inte innefattar utredning om att återkalla eller frånta svenskt medborgarskap då ändringar i det avseendet skulle kräva en grundlagsändring. Regeringen har dock indikerat intresse för att utreda under vilka omständigheter en persons medborgarskap ska kunna återkallas. EU-domstolens avgörande visar att Sverige även måste fundera på lämpliga ändringar i fråga om svenska medborgare som är födda utomlands och riskerar att förlora sitt medborgarskap vid 22 års ålder.