För allmänheten blottade Cementa-ärendet främst den bristande tillgången till cement. Men ärendet kan också sägas ha blottat en konstitutionell sårbarhet som borde ge upphov till en större diskussion. ”Om Cementa-lagen kan anses vara förenlig med grundlagen har generalitetskravet i praktiken nästan ingen betydelse alls”, skriver Filippo Valguarnera, docent och universitetslektor i rättshistoria, som konstaterar att det ”bara är bolagets organisationsnummer som fattas i lagtexten”. Han påminner också om att generalitetskravets betydelse radikalt har förändrats under det knappa halvsekel som passerat sedan regeringsformens födelse. "Även detta pekar på att Cementa-lagen utgör ett allvarligt konstitutionellt övertramp”, skriver han.
Den 7 juli 2021 beslöt Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) att undanröja mark- och miljödomstolens beslut att förnya och utvidga Cementa AB:s tillstånd att bryta kalk vid Slite på Gotland. Anledningen var att miljökonsekvensbeskrivningen ansågs så bristfällig att den ”inte kunde utgöra grund för ett ställningstagande till verksamhetens inverkan på miljön”. En dryg månad därefter beslutade Högsta domstolen att inte meddela prövningstillstånd, vilket innebar att MÖDs dom vann laga kraft. Konsekvensen blev att Sveriges i särklass största leverantör av cement förlorade möjligheten att bryta kalk efter den 31 oktober 2021, då tillståndet skulle löpa ut. Kedjeeffekterna för landets byggindustri och infrastruktur beräknades bli allvarliga.
Från ett rättsligt perspektiv utgörs ärendets kanske mest spännande piruett av lagstiftarens reaktion. Regeringen valde nämligen att föreslå en lagändring i miljöbalken som var skräddarsydd för Cementas särskilda situation. Lagändringen, som bifölls av riksdagen den 15 oktober, innebär att regeringen tar över tillståndsprövningen för brytning av kalksten och dessutom får meddela undantag från det specifika miljöbedömningsförfarandet som krävs för verksamheter inom ett Natura 2000-område. Att lagändringen har författats specifikt för Cementa kan det inte råda någon tvekan om, inte enbart eftersom bestämmelserna är så noggrant kalibrerade för just Cementa att det i princip bara är bolagets organisationsnummer som fattas i lagtexten, utan även eftersom både miljödepartementets promemoria och den efterföljande propositionen säger så uttryckligen. Lagändringarna är tillfälliga och löper ut vid årsslutet. De är lika långvariga som dagg en solig sommarmorgon och kommer inte att kunna beröra någon annan än Cementa AB.
Hård kritik
Lagrådet riktade hård kritik mot lagförslaget. I utlåtandet påpekades brister utifrån bland annat generalitetskravet, d.v.s. kravet att föreskrifter ska kännetecknas av generell tillämpbarhet. Det innebär kort och gott att lagstiftningen inte ska innehålla så specifika bestämmelser att den i praktiken liknar ett beslut från en domstol eller en förvaltningsmyndighet i ett enskilt fall. Kravet kan indirekt utläsas av RF kap. 11 § 4 (”Rättskipningsuppgifter får inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen”) samt av kap. 12 § 3 RF (”Förvaltningsuppgifter får inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen”).
I propositionen försvarade regeringen lagförslaget genom att hänvisa till motiven till regeringsformen. Enligt regeringens tolkning av dessa hindrar inte generalitetskravet ”att föreskrifter i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall.” (Prop. 2021/22:15 s. 22). Regeringen verkar alltså mena att generalitetskravet efterlevs så länge föreskriften inte uttryckligen innehåller Cementas namn. Stämmer detta?
Generalitetskravet definierar gränsen mellan å ena sidan lagstiftning och å andra sidan förvaltningsbeslut och rättskipning. Jag törs även gå så långt som att påstå att det finns ett proportionellt förhållande mellan hur starkt en författning försvarar generalitetskravet och hur djupt rotad maktdelningsläran är. Detta innebär att ämnet kan vara något mer komplext i vår författning jämfört med rättsordningar som, mer eller mindre entusiastiskt, anammar maktdelningsläran.
Vad generalitetskravet betyder i konkreta termer är inte helt uppenbart. Det är därför föga förvånande att grundlagsberedningen och regeringen delvis kom till olika slutsatser när 1974 års regeringsform utformades. Grundlagsberedningens inställning var klart tillåtande gentemot riksdagens möjlighet att lagstifta. Visserligen kunde man ”utgå från att riksdagen också framdeles som regel kommer att avhålla sig från att ingripa genom lagstiftning i enstaka rättsförhållanden”, men möjligheten skulle inte uteslutas (SOU 1972:15 s. 100).
I propositionen uttryckte departementschefen en något mer restriktiv synpunkt. Han delade inte grundlagsberedningens idé att riksdagen skulle ha möjlighet att ”att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall”. Departementschefen medgav dock att det var svårt att med säkerhet fastställa kravets exakta innebörd (prop. 1973:90 s. 203-204). Av intresse är därför praxis. Särskilt betydelsefullt är Barsebäckmålet (RÅ 1999 ref. 76), vilket gällde lagstiftning som bemyndigade regeringen att besluta om nedläggning av kärnreaktorer inom en viss tidpunkt. Lagrådet hade inte haft några invändningar vad gäller kravet på generalitet. Det framhöll att föreskriften visserligen hade författats för att lägga ner en särskild kärnreaktor, men att den hade en sådan utformning att den kunde användas ”även när det blir fråga om att fatta beslut om upphörande av driften vid övriga kärnkraftsreaktorer” (prop. 1996/97:176 s. 165).
Regeringsrätten höll en liknande linje: ”(...) RF utgår från att en lag skall vara generellt utformad och tillämpbar. I detta ligger bl.a. att riksdagen inte får besluta en lag som uttryckligen anges avse ett visst konkret fall.” Det är alltså inte enbart lagstiftarens ordval som avgör om generalitetskravet respekteras. Lagen ska faktiskt också vara generellt tillämpbar och ska åtminstone potentiellt kunna tillämpas i fler än ett konkret fall.
”Ett allvarligt konstitutionellt övertramp”
Vad innebär det sagda för den tillfälliga lagändringen i Cementa-ärendet? Lagen är visserligen inte det mest flagranta exemplet på brott mot generalitetskravet i den nordiska rättstraditionen. Den skammen får snarare den danske lagstiftaren bära. Lov nr 506 av den 12/06/1996 innehöll nämligen en detaljerad lista (7 §) över friskolor tillhörande den så kallade Tvind-koncernen som inte skulle få möjlighet att söka offentliga bidrag. Den danska Högsta domstolen fann övertrampet så uppenbart att den valde att för första gången i sin historia underkänna en lag på konstitutionella grunder (Tvindsagen, U.1999.841H).
Cementa-lagen är åtminstone till synes generellt utformat. Räcker det för att anse att kravet på generell tillämpbarhet ska anses ha respekterats? Sannolikt inte. Det faktum att lagändringen kommer att upphöra automatiskt efter bara några få veckor garanterar att den aldrig kommer att kunna tillämpas i något annat ärende än just Cementas. Illusionen att regleringen omfattar av en hel näringslivssektor kan inte upprätthållas med någon trovärdighet. Lagstiftaren har den goda smaken att inte nämna Cementa AB i lagtexten, men agerar ändå i praktiken som sin danska motsvarighet från 1990-talet: Riksdagen tar på sig rollen som ad hoc-instans i ett specifikt miljötillståndsförfarande. Om detta kan anses vara förenligt med grundlagen, har generalitetskravet i praktiken nästan ingen betydelse alls.
Slutligen vill jag lyfta en historisk dimension i analysen. Vi kan inte låtsas som att generalitetskravets betydelse inte har förvandlats sedan 1974. Den institutionella kontexten har genomgått djupa förändringar under det knappa halvseklet som har passerat. Utvecklingens riktning är dessutom tämligen tydlig och pekar på en författningsstruktur som mer och mer liknar maktdelning. Exempel på detta är den tydligare skiljelinjen mellan förvaltning och rättskipning samt den förstärkta lagprövningsrätten. Rimligen måste även tolkningen av generalitetskravet ta hänsyn till denna tendens, vilket skulle innebära att ribban för lagstiftaren bör höjas snarare än sänkas. Även detta pekar på att Cementa-lagen utgör ett allvarligt konstitutionellt övertramp.