Bristerna i pandemihanteringen – vad kan vi lära oss?

Den 25 februari 2022 kom Coronakommissionens slutbetänkande som även presenterades inför riksdagens konstitutionsutskott av ordföranden Mats Melin. Dagen före inleddes Rysslands militära angrepp mot Ukraina och slutbetänkandet hamnade i en väldig media-skugga. I denna analys ger Jan Melander, expert i konstitutionell rätt, några rättsliga kommentarer till kommissionens ståndpunkter – och anmärker på vad han anser vara de allvarligaste bristerna i pandemihanteringen.

Mats Melin har en landets mest meriterande juristkarriärer i ryggen. Han har tidigare tjänstgjort som chefs-JO och även som ordförande i Högsta förvaltningsdomstolen. Före det bl.a. lagman i Svea hovrätt. Denna meritering är av betydelse för att förstå tyngden i den kraftfulla kritik som kommissionen riktar mot såväl Folkhälsomyndigheten (FHM) som regeringen i sitt slutbetänkande. I korthet är Melin en av de främsta experterna på de grenar av juridiken som kallas konstitutionell rätt och förvaltningsrätt. Konstitutionell rätt avser de juridiska spelregler i grundlagen som bildar grunden för utvärderingen av hur regeringen arbetat. Som en undergren av denna den ”högsta” juridiken finns förvaltningsrätten som närmare reglerar hur myndigheter, som FHM, agerar.

Inledningsvis i sitt anförande till riksdagen betonade Melin att kommissionen är enig i sitt utlåtande. Han markerade även att slutbetänkandet i realiteten är ett delbokslut baserat på vad som den 25 februari i år är känt om pandemin. Denna är ännu inte över vilket man ska ha i åtanke enligt Melin. Som en bister bakgrund till de enorma insatser som stått på spel under pandemin anges i slutbetänkandet att fler än 15 000 människor har avlidit i Sverige med covid som bekräftad dödsorsak.

I absoluta termer har Sverige enligt kommissionen klarat sig ”relativt väl” ur pandemin. Utsatta grupper har emellertid drabbats hårt och gamla på särskilda boenden nämndes särskilt i presentationen av slutbetänkandet. Många av dem dog ensamma och utan någon anhörig närvarande enligt kommissionen. Jag återkommer till frågan om absoluta dödstal, det vill säga det kollektiva utfallet, och dess förhållande till individen.

Borde ha tagit det säkra före det osäkra

I mitten av mars 2020 gjorde Sverige ett tydligt vägval enligt kommissionen. Råd och rekommendationer förordades framför föreskrifter. Dessa råd och rekommendationer kom därtill att i grunden vila på vad FHM ansåg vara kunskap, evidens och beprövad erfarenhet. Dessa begrepp användes av FHM (främst av dess statsepidemiolog Anders Tegnell, min ståndpunkt och anmärkning) närmast ”som ett mantra” enligt Melin.¹ Förhållandet kom att få stor betydelse enligt kommissionen.

Hur ska du som enskild tjänsteman förhålla dig till en situation där du har ett oklart beslutsläge och någon typ av faroläge finns för enskilda? Ska du vänta på full klarhet innan du agerar eller ska du ”ta det säkra före det osäkra” och göra så gott du kan? Som mina retoriskt utformade frågor indikerar är det givetvis det sistnämnda.² Ändå agerade de två viktigaste tjänstemännen i Sveriges smittskyddsarbete tvärtom. Och regeringen lät dem göra det. Kommissionen namnger endast FHM:s dåvarande generaldirektör Johan Carlson som formellt ansvarig för myndighetens hållning. Som alla vet var en i praktiken synnerligen viktig signalbildare emellertid även statsepidemiologen Anders Tegnell.

Melin gav i sammanhanget ett par talande exempel inför riksdagen: Brandkåren rycker vid larm om brand ut med en normalstyrka för att sen eventuellt sända tillbaka bilar/manskap. Man sänder inte först ut endast en brandbil ”för att se hur mycket det brinner”, som Melin målande uttryckte det. Och inom sjukvården gäller att om sjukhuset nås av ett larm att en buss varit med om en allvarlig trafikolycka, man genast går upp i beredskapsläge för att möta det värsta scenariot. Båda dessa åtgärder är ett utflöde av den förvaltningsrättsliga försiktighetsprincipen.

Hur kunde det tillåtas ske när så många människoliv stod på spel?

Coronakommissionen kommenterar särskilt innebörden av försiktighetsprincipen. Termen kan riskera att missförstås och tolkas så att man ska vara tassa försiktigt i läge av kris. Det är som framgått av de givna exemplen tvärtom. När man ställs inför ett oklart/okänt hot/faroläge är rätt inställning att agera snabbt och kraftfullt och istället skala ned om det visade sig att man tog i för mycket. En mer klargörande term än försiktighetsprincipen är enligt kommissionen därför istället handlingsprincipen.

Åtgärgerna stod i motsats till handlingsprincipen

Anställda, och inte bara chefspersoner, inom den offentliga sektorn kan i sin yrkesvardag hamna i situationer som förutsätter olika typer av initiativ för att tillvarata enskildas intressen och skydda från skada. I all enkelhet innebär detta till exempel att:

• En lärare som börjar undra om en elev har det bra hemma frågar eleven hur den mår

• En undersköterska på ett särskilt boende håller uppsikt över en boende som reser sig upp från matbordet och är beredd att bistå för att undvika fallrisk

• En larmoperatör hos polisen ger en inringare som är rädd för sin make kontaktuppgifter till en kvinnojour

Under pandemins viktigaste och allvarligaste fas, i mars 2020, stod FHM:s åtgärder enligt kommissionen istället i motsats till en handlingsprincip, som av Melin formulerades som en skyldighet att agera på bästa möjliga antaganden. För att vinna tid och få överblick över situationen borde då, enligt kommissionen, FHM bl.a. ha vidtagit åtgärder för att de svenskar som vistats i Italien på sportlov skulle gå i frivillig karantän. Detta i synnerhet som någon plan då inte tagits fram för hur gamla och andra särskilt utsatta skulle skyddas. Mer borde ha gjorts för att skjuta upp den allmänna smittspridningen. FHM anges i detta kritiska läge ha intagit en ”defensiv hållning”.

Även om Sverige enligt kommissionen klarat sig relativt väl i pandemin totalt sett, finns anledning att säga att denna kollektiva slutsummering inte tar hänsyn till alla individer i siffran över antalet avlidna. Hur många av dem hade kunnat leva idag om andra åtgärder vidtagits; som bättre skydd av äldreboenden, tidig rekommendation av munskydd i publika miljöer m.m.? Vi kommer aldrig att få veta.

Det enligt min mening mest allvarliga i pandemihanteringen, är att den svenska regeringen inte förmådde motverka den omdömeslöshet som, genom Coronakommissionens ställningstaganden, får anses åvila Johan Carlson och Anders Tegnell i deras tjänsteutövning.³ Först under sen höst 2020 ansåg kommissionen att regeringen, genom statsminister Löfvén, försökte återta ”taktpinnen”. Detta trots att grundlagens ord att regeringen styr riket givetvis gällt under hela pandemin. Maktkoncentrationen som knöts till topptjänstemännen på FHM blev som en konsekvens av regeringens passivitet för stor. Hur kunde det tillåtas ske när så många människoliv stod på spel? Särskilt upprörande blir frågeställningen med beaktande av att kommissionen ansåg att regeringen i frågor om samhällsekonomiska åtgärder, pandemistöd m.m., hela tiden höll i taktpinnen.

Uppseendeväckande senfärdighet

Kommissionen tar upp att det bland annat saknats en tillräckligt stark organisation i eller omedelbart underställd regeringskansliet. Denna organisatoriska aspekt av pandemihanteringen är givetvis viktig. Jag skulle emellertid vilja komplettera denna med ett myndighetskulturellt perspektiv.

Den passivitet som kommissionen beslår regeringen med, både i förhållande till FHM och i den uppseendeväckande senfärdighet med vilken man vidtog nödvändiga ändringar i pandemilagstiftningen, säger något. Allt detta kunde ske trots att regeringskansliet har tillgång till synnerligen skickliga jurister genom sina rättschefer på departementen. Extern expertis kan dessutom enkelt kontaktas om alternativa infallsvinklar behövs.⁴ Kommissionens värdering att handlingsplikt trumfar defensiv evidens är rättsligt sett odiskutabel och kan inte ha kommit som en överraskning för de rådgivande topptjänstemännen/juristerna i regeringskansliet. Ändå fick FHM hållas.

Klarar man att hålla i taktpinnen fullt ut i händelse av militär konflikt?

Ibland heter det att kultur äter struktur till frukost. Jag tror att hela pandemi-hanteringen är ett exempel på detta. Det fanns givetvis tjänstemän/experter både inom regeringskansliet och på FHM som förstod att den drivna evidenslinjen var farlig. I värsta fall förstod något statsråd det med. Ändå stod denna linje, såvitt jag känner till, i grunden oemotsagd från officiellt håll till dess Coronakommissionen stack hål på ballongen. Kejsaren hade inga kläder, men ingen vågade eller ville säga det när det behövdes som mest.

I djupet av statstjänstemannaidealet ligger, menar jag, även att vara beredd att riskera något. Astrid Lindgrens berömda ord om att ibland måste vi människor våga göra det vi egentligen är rädda för, har stor bäring här. Det lågavlönade vårdbiträdet Stine Christophersen var en av få under pandemin som just vågade riskera något genom att göra det rätta. Stine visade en ryggrad av stål när hon i en tidningsintervju öppet avslöjade hur illa smittskyddet sköttes på ett äldreboende i Stockholm, väl medveten om att hon skulle kunna få stora problem med sin arbetsgivare.⁵ Min övertygelse är att det hade räddat liv under pandemin om fler anställda i den offentliga sfären haft hennes integritet.

Måste vara beredda att visa ryggrad

För att sluta cirkeln. Situationen i Ryssland kräver nu att befattningshavare och myndigheter snabbt klarar av att ta fram kvalificerade och genomtänkta civila beredskapsplaner. Exempelvis måste en fungerande evakueringsberedskap finnas för de sköraste medborgarna i händelse av ett värsta scenario. Kan, särskilt, stockholmare och gotlänningar lita på att det arbetet sköts på bästa sätt? Jag tänker då på sådant som förmågan att i ett krisläge kunna evakuera grupperna gamla med hemtjänst eller på särskilda boenden. Dvs. samma grupper som glömdes bort under pandemins inledning. Och har regeringen hunnit lära pandemiläxan och skapat en fungerande organisation som akut kan ta fram krislagstiftning? Har den blivit mer självständig i förhållande till myndighetsexperters ståndpunkter? Klarar man att hålla i taktpinnen fullt ut i händelse av militär konflikt?

Oavsett om vi talar om geopolitiska risker, eller som Coronakommissionen gjorde, om nästa pandemi är ett klart. Staten Sverige, dess regerande funktion⁶ och dess myndighetsfunktioner måste omgående börja fungera bättre. Och fler tjänstemän och anställda inom den offentliga sektorn måste vara beredda att ta initiativ och visa ryggrad.